22 de abril de 2020

OJ-066-2020

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefe de Área

Área de Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-21095CPSN-OFI0017-2019 de 24 de junio de 2019, en el cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21095 denominado “Ley de Navegación Acuática”, actualmente “Ley General de Transporte Marítimo.”

            1) Carácter de este pronunciamiento:

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

            2) Consideraciones sobre el proyecto de ley:

En primer término, debemos advertir que esta opinión jurídica se rinde con respecto al texto del proyecto de ley actualizado de 21 de noviembre de 2019, denominado actualmente, Ley general de Transporte Marítimo, pues carece de interés referirnos al texto base originalmente consultado.

Luego, debe señalarse que la Procuraduría tuvo oportunidad de rendir su criterio, de manera amplia y detallada, sobre el proyecto de ley no. 18.512, denominado “Ley de Navegación Acuática” en dos oportunidades. En la OJ-116-2014 de 23 de setiembre de 2014 se hizo referencia al texto base del proyecto, y en la OJ-081-2015 de 3 de agosto de 2015 se analizó su texto sustitutivo. Y, puesto que la presente iniciativa es muy similar a la anterior, que fue archivada por el transcurso del plazo cuatrienal, en esta oportunidad nos limitaremos a reiterar las apreciaciones expuestas en las opiniones jurídicas citadas que mantengan vigencia, y a puntualizar cualquier otro aspecto novedoso relevante.

En primer término, es necesario advertir que el presente proyecto de ley eliminó por completo la regulación de conductas tipificadas como delitos que contenía la iniciativa no. 18.512 y, por tanto, carecen de interés todas las apreciaciones expuestas al respecto en la OJ-116-2014.

Por otra parte, sí resulta de interés lo dicho en cuanto a que un proyecto como el propuesto constituiría el marco normativo interno según el cual el Estado ejercería sus responsabilidades como Estado del Pabellón y como Estado Ribereño, acorde con las obligaciones dispuestas en la Convención de Derechos del Mar, incorporado a nuestro Derecho por Ley no. 7291 de 23 de marzo de 1992; y la Convención sobre Altamar, ratificada por Costa Rica mediante Ley no. 4940 de 23 de diciembre de 1971.

Al respecto, es importante señalar que la Convención de Derecho del Mar establece que corresponde al Estado ribereño establecer las medidas para prevenir, reducir y controlar la contaminación que pudieren producir los buques que transiten por su mar territorial o por la zona económica exclusiva. Así, el Estado ribereño debe ejercer su competencia para inspeccionar y sancionar e incluso retener, a los buques que causen contaminación en su zona económica exclusiva o en su mar territorial.

En ese sentido, debe señalarse que mediante las Leyes nos. 9672 y 9673 de 21 de marzo de 2019 se aprobó la Adhesión del Gobierno de Costa Rica al Convenio Internacional sobre la Responsabilidad Civil Nacida de Daños Debidos a Contaminación por Hidrocarburos de 1992 y al Convenio Internacional sobre la Constitución de un fondo internacional de indemnización de daños debidos a contaminación por hidrocarburos.

En palabras de la Sala Constitucional, se trata de Convenios administrados por la Organización Marítima Internacional, que establecen un régimen de responsabilidad civil por daños ocasionados por derrames de hidrocarburos en el mar, señalando montos o topes para las reclamaciones de los Estados ribereños con relación al tonelaje o arqueo del barco. El Convenio exige una garantía o seguro para ciertos barcos grandes y el deber de los Estados de exigir dicho seguro a los barcos de su nacionalidad o embanderamiento. Ahora bien, “en el caso de nuestro país, que no cuenta con flota petrolera, el Convenio es relevante en su condición de Estado ribereño en caso que suceda un percance para tener acción a exigir reclamaciones o indemnizaciones por daños ocasionados.” (Sala Constitucional, voto no. 2905-2019 de las 9 horas 30 minutos de 20 de febrero de 2019).

Conforme con lo anterior, interesa la obligación dispuesta por el artículo VII.11 del primer Convenio citado:

“A reserva de lo dispuesto en el presente artículo, cada Estado Contratante se asegurará de que, de conformidad con su legislación nacional, todo buque, dondequiera que esté matriculado, que entre en un puerto situado en su territorio o salga de él, o que arribe a una terminal mar adentro situada en su mar territorial o salga de ella, está cubierto por un seguro u otra garantía en la cuantía establecida en el párrafo 1 del presente artículo, si el buque transporta efectivamente más de 2 000 toneladas de hidrocarburos a granel como carga.”

            Así, aunque se puede entender que conforme al presente proyecto de Ley ésa sería una competencia propia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en su condición de rector en materia de transporte marítimo, se sugiere revisar y ajustar las funciones otorgadas a ese órgano en el artículo 6°, e incluir cualquiera otra que corresponda a aquél, o a cualquier otra institución, en caso de que sea necesario, para garantizar el adecuado cumplimiento de las disposiciones de los dos Convenios aprobados.

En otro orden de ideas, en la OJ-116-2014 se indicó que el proyecto, pese a pretender derogar la Ley de Servicio de Cabotaje (no. 2220 de 20 de junio de 1958), no especificaba cuál es el órgano competente para definir las tarifas que pueden cobrar los concesionarios de ese servicio. En el texto del proyecto de ley actual, en el artículo 6° inciso bb) se establece que corresponde al MOPT (por medio de la División Marítimo Portuaria que se crea en el artículo 8°), analizar y autorizar las solicitudes y los documentos que correspondan para la modificación de itinerarios, horarios, reglamentos de servicio y tarifas respecto a la carga, que sean presentados por los concesionarios de un derecho de línea regular de cabotaje nacional. Y, por su parte, en el artículo 86, se establece como una de las obligaciones de los concesionarios “estar al día en el pago de los cánones de regulación de servicio de transporte remunerado de personas modalidad cabotaje, o tener autorizado y al día el correspondiente arreglo de pago con la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.”

Con base en lo anterior, en el proyecto de ley parece mantenerse la dualidad de la competencia de fijación de tarifas para el servicio de cabotaje según esté referido al transporte de carga o de personas, entre el MOPT y la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, como se indicó en el dictamen C-47-1998 de 19 de marzo de 1998 y la Opinión Jurídica OJ-127-2001 de 14 de setiembre de 2001. No obstante, se sugiere una redacción más directa al respecto, así como determinar si la competencia del MOPT se refiere únicamente a las solicitudes de modificación de las tarifas del servicio de cabotaje de carga, o también incluye la determinación inicial de éstas al otorgar la concesión, según lo determina el artículo 82.

            En cuanto a las tasas que se fijan en el proyecto, en la OJ-081-2015 se indicó que en virtud de lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, la fijación en moneda extranjera de las tarifas de servicios públicos debe tomar en consideración las competencias y criterio de esa autoridad monetaria. En tal sentido, interesa mencionar que en el artículo 167 del presente proyecto los derechos a pagar por parte de las embarcaciones y los artefactos navales inscritos en el Registro Público, se fijó en colones; y que, en el artículo 166 se faculta al MOPT a cobrar los precios públicos al costo de los servicios, las actuaciones, el registro y los documentos que preste y expida en el desempeño de sus competencias y funciones; y para cuya fijación convocará a audiencia a quienes tengan interés legítimo para manifestarse, eliminando la tabla con montos específicos en dólares que contenía el anterior proyecto de ley.

Sobre las sanciones que contempla el proyecto en el Título VIII, se sugiere modificar los montos de las multas contenidas en los artículos 184, 185, 186, 188, 189 y 190, estableciendo los montos según la cantidad de salarios base que corresponda, tal y como se dispone en los artículos 192-218, que hacen referencia al salario base según la Ley no. 7337.

Lo anterior, con el fin de que no se requiera una reforma legal específica cuando los montos fijos allí establecidos deban actualizarse, y, por tanto, su reajuste se haga conforme a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 7337. En ese sentido, se recomienda valorar la pertinencia del artículo 191 del proyecto, en el tanto resulta confuso y no acorde a lo indicado en la Ley 7337 a la cual se remite en el resto de sanciones dispuestas.

También en cuanto a las sanciones, se recomienda corregir los artículos 162 y 177, en el tanto refieren como competencia del Tribunal Ambiental Administrativo realizar los procedimientos necesarios para investigar y sancionar las denuncias e infracciones administrativas de carácter ambiental en el medio acuático, comprendidas en el artículo 199, y ese artículo realmente está referido a la navegación de embarcaciones o artefactos navales sin seguros, lo cual no resulta coincidente con la competencia y naturaleza de ese Tribunal Administrativo. La sanción que sí está referida a la competencia de ese Tribunal es la dispuesta en el artículo 211.

Se sugiere valorar la aclaración del artículo 211, en el sentido de que la sanción específica para la contaminación de las aguas de la zona contigua o de la zona económica exclusiva allí dispuesta, lo es sin perjuicio de las responsabilidades penales que el ordenamiento jurídico contempla al efecto y sin perjuicio de la obligación de reparar, en todo caso, el daño ambiental generado.

En ese orden, tómese en cuenta que la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) y el artículo 126 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992) establecen:

“Artículo 101.- Responsabilidad de los infractores. Sin perjuicio de las responsabilidades de otra naturaleza que les puedan resultar como partícipes en cualquiera de sus formas, los causantes de las infracciones a la presente ley o a las que regulan la protección del ambiente y la diversidad biológica, sean personas físicas o jurídicas, serán civil y solidariamente responsables por los daños y perjuicios causados. Solidariamente, también responderán los titulares de las empresas o las actividades donde se causen los daños, ya sea por acción o por omisión.”

“Artículo 126.- Independientemente de la responsabilidad personal, civil o penal, que pueda caber sobre los socios, personeros o representantes, las personas jurídicas que hayan participado en la comisión de los actos ilícitos comprendidos en esta Ley, serán solidariamente responsables por los daños y perjuicios ocasionados a la vida silvestre y el ambiente en general, y deberán repararlos en forma integral. Igualmente, serán solidariamente responsables las personas físicas o jurídicas que integren un mismo grupo de interés económico con la persona jurídica infractora.”

Y que, sobre la reparación de los daños ambientales, la Sala Constitucional ha considerado que:

“La norma que se cuestiona contempla otro tipo de responsabilidad, derivada del artículo 1048 del Código Civil, disposiciones que por extensión se aplican al daño ambiental, tal y como se consagra en la Ley Orgánica del Ambiente, artículos 98 y 101 de la Ley de Biodiversidad. Este Tribunal ha señalado ya en anteriores ocasiones, por ejemplo en la sentencia Nº 2000-1669 de las 14:51 horas del 18 de febrero del 2000, que al tema de la responsabilidad por daño ambiental, se le ha dado un trato diferente, tomando en consideración las características propias de la materia de que se trata. El Estado, para asegurarse de alguna manera el resarcimiento por los daños ocasionados al ambiente, ha creado una serie de normas en las que se regula lo referente a la responsabilidad ambiental, sin perder de vista, eso sí, el necesario equilibrio que ha de existir entre la protección del ambiente y el desarrollo de las actividades de los particulares. En el Derecho Ambiental se ha dado un planteamiento distinto a la responsabilidad, de tal suerte que se ha evolucionado de un sistema de responsabilidad por culpa a uno de responsabilidad por riesgo, lo que significa una mayor cobertura, pues dicha responsabilidad surgiría aún cuando no medie culpa del transgresor, si la actividad desempeñada se estima riesgosa y, asume ese riesgo, con una posible consecuencia dañosa para el ambiente. Se trata de un nuevo concepto de responsabilidad, donde lo que priva es el criterio objetivo sobre el subjetivo, puesto que para su surgimiento, es irrelevante si se actuó o no con culpa; basta con que el daño haya sido efectivamente ocasionado, para que de inmediato surja la consecuente responsabilidad. En muchas ocasiones no es posible determinar, ni al culpable, ni la norma legal infringida, pues en la mayoría de los casos el daño es producto de una omisión, pero ciertamente perjudica, lo que necesariamente debe ser objeto de indemnización. Es en ese contexto que debe entenderse el contenido del artículo 101 de la Ley Orgánica del Ambiente y el de la norma que ahora se cuestiona, el numeral 126 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, que establece un régimen de responsabilidad para las personas jurídicas que hayan participado en la comisión de los actos ilícitos comprendidos en esa Ley, indicando que serán solidariamente responsables por los daños y perjuicios ocasionados a la vida silvestre y al ambiente, con la consecuente obligación de repararlos en forma integral, contemplando además la responsabilidad solidaria de las personas físicas o jurídicas que integren un mismo grupo de interés económico con la persona jurídica infractora.”  (Voto no. 9966-2010 de las 15 horas 38 minutos de 9 de junio de 2010).

“La responsabilidad por daño ambiental, se asimila entonces a la responsabilidad por riesgo, lo que permite una mayor cobertura para establecer responsabilidades contra sujetos concretos, con el fin de remediar los daños ocasionados por sus explotaciones industriales o de otra clase. Esta responsabilidad objetiva, no toma en consideración la conducta del sujeto, pues lo que importa es el daño producido y, por ende, siempre será responsable el individuo, con independencia de cualquiera que haya sido su participación volitiva en el hecho. El punto radica más que todo en la creación de un riesgo, de donde se colige que el que con su actividad o su inactividad produce un daño o pone en riesgo la integridad de la ecología y del medio ambiente, ha de responder de él.” (Voto no. 1669-2000 de las 14 horas 51 minutos de 18 de febrero de 2000).

Sobre este último punto, tómese en cuenta también que el Convenio Internacional sobre la Responsabilidad Civil Nacida de Daños Debidos a Contaminación por Hidrocarburos antes citado, cubre todas las pérdidas o daños causados fuera del buque por la impurificación resultante de las fugas o descargas de hidrocarburos procedentes de ese buque y el costo de las medidas preventivas y las pérdidas o los daños ulteriormente ocasionados por tales medidas, en el territorio de un Estado Contratante, incluido su mar territorial, y en la zona económica exclusiva de un Estado Contratante.

Ese Convenio, como principio general, establece que el propietario del buque al tiempo de producirse un suceso será responsable de todos los daños ocasionados por contaminación que se deriven del buque a consecuencia del suceso, salvo las causas de excepción allí dispuestas y según ciertas limitaciones monetarias.

Por tanto, conforme con todo lo anterior, es recomendable que nuestra legislación contemple la obligación genérica de reparar o cubrir, en todo caso, el daño ambiental generado por quien arroje, vierta o derrame, o permita que se arroje, vierta o derrame en la zona contigua o en la zona económica exclusiva, directa o indirectamente aguas de lastre o de minerales, hidrocarburos y sus derivados, u otras materias y desechos nocivos o potencialmente peligrosos de cualquier especie.

            3) Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21095 denominado “Ley General de Transporte Marítimo”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

            De Usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora