Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 142 del 20/04/2020
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 142
 
  Dictamen : 142 del 20/04/2020   

20 de abril de 2020


C-142-2020


 


Licenciado


Alfredo Araya Leandro


Auditor Interno


Municipalidad de Cartago


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al No. AI-OF-074-2019, de 24 de mayo de 2019por el que esa Auditoría Interna formula una serie de interrogantes acerca de diversos tópicos relacionados con jornada laboral continua y discontinua de trabajo y su aplicabilidad a los funcionarios municipales, sean administrativos y/o operativos.


En concreto se consulta:


1.     ¿Posee la Administración Activa la facultad discrecional de modificar unilateralmente la jornada ordinaria de trabajo continua, aumentando esta con respecto a lo normado en la reglamentación interna municipal?


2.     ¿Posee la Administración Activa la facultad discrecional de modificar unilateralmente el horario de trabajo en la reglamentación interna municipal?


3.     ¿En el caso que la facultad discrecional consultada en los puntos 1 y 2 sea correcta, ¿se debería aplicar para todo el personal municipal a partir de una fecha dada, o, por el contrario, aplicaría solo al personal de nuevo ingreso y/o aquellos a los que se les modifiquen sus nombramientos (ascensos, transformaciones, traslados, nombramientos en propiedad, entre otros)?


4.     Conforme a lo normado internamente en la Corporación Municipal, ¿se debe considerar que la hora de almuerzo se encuentra incorporada en la jornada ordinaria continua?


5.     ¿Procede el pago de jornada extraordinaria a los funcionarios administrativos o de oficina y todos los demás trabajadores (planta operativa) que se han presentado a laborar más horas de lo estipulado en la jornada ordinaria de trabajo continua, sean 45 y 48 horas semanales?


6.     ¿Se encuentra facultada la Administración de la Municipalidad de Cartago utilizando el “IUS VARIANDI”, unilateralmente, para aumentar la jornada ordinaria continua de trabajo e implementar otro tipo de horario y jornada laboral sin tomar en cuenta lo normado internamente?


7.     De no ser procedente ¿le podría acarrear responsabilidad administrativa, civil o penal, a quienes participaron en la toma de decisiones administrativas para implementar otro tipo de horario y jornada laboral, sin tomar en cuenta la normativa interna aplicable.


8.     Conforme, la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo establecida en el artículo Nro.6 de la Ley General de la Administración Pública, ¿Prevalece la reglamentación interna (Reglamentos, convenciones colectivas, entre otros) sobre las decisiones unilaterales de la Administración Activa?


 


Cabe indicar que mediante oficio AI-OF-162-2019, de 4 de setiembre de 2019, se quiso adicionar documentación que en realidad, por su expreso contenido, no guarda relación con lo consultado.


 


I.- Criterios de admisibilidad de consultas de Auditorías Internas.


 


En primer lugar, es necesario indicar que de acuerdo con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, sin embargo; lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.


Interesa indicar entonces, lo reiterado recientemente en el dictamen C-197-2019, de 08 de julio de 2019, que establece que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (véase entre otros, el dictamen C-181-2019, de 25 de junio de 2019).


Bajo esta inteligencia, es claro que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen por parte del consultante (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020).


 


A partir de lo dicho, se puede concluir, que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.


 


Es por ello, que se reitera lo dispuesto en el dictamen No. C-48-2018 de 9 de marzo de 2018, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.


 


De lo anteriormente señalado, se desprende, que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna (Dictamen C-205-2019, de 12 de julio de 2019).


Aunado a ello, no se puede dejar de resaltar que existen temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (art. 5 de nuestra Ley Orgánica N° 6815 de 27 de setiembre de 1982) (Dictamen C-227-2019, de 12 de agosto de 2019, entre otros).


Tómese en cuenta lo anterior para futuras consultas.


II.- Sobre la inadmisibilidad de la consulta.


El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.


Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión, tal como fue promovida, es evidente que en el presente caso, si bien las dudas formuladas aparentemente en abstracto podrían estar de algún modo relacionadas al ámbito específico e independiente de competencias que tiene encomendado ese órgano conforme a la Ley de Control Interno, No. 8292 de 31 de julio de 2002 y sus reformas, lo cierto es que indirectamente se nos pide ejercer control de legalidad sobre conductas administrativas en casos concretos, y como se expuso, por no estar en los supuestos de excepción en los que podemos ejercer dicha competencia revisora, ello resulta inadmisible; máxime cuando con ello lo que se pretende es vincular al jerarca de la administración activa del cual depende orgánicamente esa Auditoría, en el tema referido; lo cual es hemos dicho, constituye una práctica administrativa inaceptable.


Y aun considerando que lo consultado pudiera estar referido a un tema propio de las competencias asignadas a las Auditorías, relativo a la emisión de advertencias e informes, y el eventual desacuerdo o disconformidad que pudiera surgir con su emisión por parte de las autoridades de la Administración activa, según nuestra jurisprudencia administrativa hemos estimado que tales inquietudes, por razones de competencia material, deben ser resueltas exclusivamente por la Contraloría General de la República (Entre otros, los Dictámenes C-424-2014, de 27 de noviembre de 2014; C-128-2014, de 22 de abril de 2014 y C-283-2019, de 04 de octubre de 2019).


Para reafirmar y sostener, de forma categórica, la improcedencia de emitir un dictamen jurídico al respecto, debemos traer a colación una serie de circunstancias concretas que, si bien no han sido mencionadas directamente como antecedentes en esta consulta, llegaron a nuestro formal conocimiento y que, por su relación directa con el tema en consulta, son de innegable relevancia. Según fuimos enterados por una Fiscalizadora Asociada del Área de Denuncias e Investigaciones de la Contraloría General de la República, se encuentra en trámite una denuncia específicamente relacionada con una advertencia girada al Concejo Municipal de Cartago por parte de la Auditoría Interna de ese gobierno local; la advertencia es la No. AI-OF-070-2019 "Advertencia sobre diferenciación de jornada ordinaria continua de trabajo y horario de trabajo y jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo"[1].


Por consiguiente, deviene improcedente la solicitud planteada, pues la Procuraduría carece de competencia para resolver el conflicto que subyace en lo consultado y sobre el cual la Contraloría General está ejerciendo formalmente sus competencias.


Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Y por ende, se deniega su trámite y se archiva.


Conclusión:


 


Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.


 


Sin otro particular,


 


 


 


  MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera         Licda. Xitlali Espinoza Guzmán


  Procurador Adjunto                                                 Abogada Asistente


  Área de la Función Pública                                      Área de la Función Pública


 


 


LGBH/XEG/sgg


 




[1]           El comunicado fue vía email institucional, el 26 de marzo recién pasado.