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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 184
 
  Dictamen : 184 del 22/05/2020   

 


22 de mayo de 2020


C-184-2020


 


Señora


Nidia Liliana Rodríguez Mora


Auditora Interna


Municipalidad de Guatuso


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio No. AI-30-2020, de 07 de mayo de 2020, por el que esa Auditoría Interna formula cuatro interrogantes a fin de obtener el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General sobre materias muy diversas entre sí.


 


En concreto se consulta:


 


1.     Las partidas específicas como la de la Ley 8114 y 9329, que son incluidas en el presupuesto general de las Municipalidades, son sujetas a tomarse como base presupuestaria para las cancelaciones de los porcentajes (%) tanto al comité de deportes, juntas de educación, entre otros. De igual forma estas partidas se tomarán como base presupuestaria para el pago de salario de los alcaldes.


Ejemplo si en el presupuesto Municipal general es de 1.000.000.000.00 de colones, pero se forma por recursos Municipales 300.000.000.00 y 700.000.000.00 de la Ley 8114 y 9329.


Para pagar al comité de deporte el 3%, y el salario del alcalde, se toma como base el presupuesto general incluyendo 8114 y 9329, o solo los 300.000.000.00 de los recursos?


2.     Las vacaciones del alcalde que ha sido reelecto y cuenta con periodos de vacaciones acumulados, son pagaderas en el periodo que recién termina o se le aplica la prescripción de no disfrutarlas, cancelando lo que le corresponde al final de su gestión, tal como lo indica el dictamen C-285-2011, según sentencia de la sala segunda en sentencia n°401-2011, o se aplica lo establecido en la Ley 9635, que al terminar la relación “laboral” e iniciar un nuevo periodo, se cancelan e inicia de nuevo.


3.     Puede un funcionario público que se encuentra laborando con la modalidad de teletrabajo, asistir a sesiones de concejo dentro del horario de teletrabajo. Existiendo una superposición horaria.


 


4.     El criterio profesional de un ente externo, es vinculante para la Institución que lo solicita, como es el caso, de los criterios emitidos por la PGR y la CGR.


 


I.- Criterios de admisibilidad de consultas de Auditorías Internas.


 


Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.


 


En ese sentido, hemos reiterado recientemente en el dictamen C-197-2019, de 08 de julio de 2019, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (En sentido similar, el dictamen C-181-2019, de 25 de junio de 2019).


 


Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen por parte del consultante (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020).


 


Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.


Aun así, cuando una Auditoría tiene dudas legales atinentes a su ámbito funcional, debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente en el que está orgánicamente enclavada. Si este no existe o se niega por razones justificadas a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público (Dictamen C-232-2012, de 2 de octubre de 2012. En sentido similar los dictámenes C-069-2017, de 3 de abril y C-293-2017, de 11 de diciembre, ambos de 2017, C-138-2018, de 14 de junio y C-284-2018, de 12 de noviembre, ambos de 2018).


 


A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen No. C-48-2018 de 9 de marzo de 2018, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.


 


Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna (Dictámenes C-205-2019, de 12 de julio de 2019; C-053-2020, de 17 de febrero de 2020 y C-073-2020, de 03 de marzo de 2020, entre otros).


 


            Tampoco pueden pretender consultar los Auditores Internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la Administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (Entre otros, los dictámenes C-025-2018, de 30 de enero de 2018; C-064-2018, de 4 de abril de 2018; C-222-2018, de 7 de setiembre de 2018; C-271-2018, de 30 de octubre de 2018; C-007-2019, de 10 de enero de 2019; C-38-2019, de 14 de febrero de 2019 y C-149-2019, de 30 de mayo de 2019).


            Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (art. 5 de nuestra Ley Orgánica N° 6815 de 27 de setiembre de 1982) (Dictamen C-227-2019, de 12 de agosto de 2019, entre otros).


Criterios de admisibilidad que deberán ser tomados en cuenta para futuras consultas.


 


II.- Sobre la inadmisibilidad de la consulta.


El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar “prima facie” el objeto de la consulta, tal y como nos viene formulada, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinados temas a conocimiento de este órgano asesor, para definir así su objeto y la procedencia misma de la gestión promovida.


Ahora bien, analizado con detenimiento el amplio objeto de su gestión, tal como fue promovida, resulta evidente que en el presente caso no se justifica, ni se puede comprender ¿cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan operativo que la auditoría está desarrollando en aquella corporación territorial? Incluso, la diversidad de cuestionamientos formulados sobre materias distintas, hace presumir que la presente gestión desborda aquel ámbito de competencias propio de la Auditoría, en especial las contenidas en las preguntas enumeradas de la 2 a la 4, máxime que no se justifica ni acredita su relación directa con su plan de trabajo; aspecto este último que innegablemente está obligada acreditar en la propia consulta. En apariencia que lo que se busca es vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, en los temas referidos; lo cual, constituye igualmente una práctica administrativa inaceptable por parte de las Auditorías.


 


E incluso, aun considerando que la pregunta número 1 pudiera estar en cierto grado vinculada al ámbito específico e independiente de las competencias que tiene encomendada esa Auditoría conforme a la Ley de Control Interno, No. 8292 de 31 de julio de 2002 y sus reformas, lo cierto es que tampoco podemos pronunciarnos en aquellos casos en que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad consultiva específica a otro órgano o ente (art. 5 de nuestra Ley Orgánica N° 6815 de 27 de setiembre de 1982). Y lo consultado en dicha interrogante, por su objeto, estimamos que prevalece la competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, al versar, por un lado, sobre la fiscalización presupuestaria -arts. 184 constitucional y 1, 8, 9 y 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, en relación con el ordinal 179 del Código Municipal- de la asignación mínima de los ingresos ordinarios anuales municipales a los Comités cantonales de deportes y recreación, y por el otro, acerca de la determinación de la metodología del salario del Alcalde municipal, conforme a las opciones dadas por el artículo 20 del Código Municipal; aspecto directamente ligado también a la materia presupuestaria, en la que Contraloría General de la República también tiene competencia exclusiva, excluyente y prevalente (dictámenes C-73-2015, de 9 de abril de 2015; C-89-2015, de 17 de abril de 2015; C-057-2016, de 18 de marzo de 2016; C-089-2019, de 3 de abril de 2019 y C-115-2020, de 02 de abril de 2020).


 


Así que, en caso de persistir el interés de obtener puntual respuesta a dicha interrogante sobre aquella materia, la consulta debe ser formulada ante aquél órgano competente en razón de la materia y no ante esta Procuraduría General.


 


Por último, en consideración al innegable interés de su promotora en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer, de algún modo, las otras dudas que formula, y con el único afán de orientarla en la búsqueda de respuestas a esas interrogantes, a sabiendas de que existe abundante jurisprudencia administrativa referida a ellas, acerca del reconocimiento de vacaciones remuneradas a favor de Alcaldes municipales y la posibilidad de compensar las no disfrutadas al término de su gestión, referimos al dictamen C-300-2019, de 22 de octubre de 2019. Y sobre la función consultiva, tanto de la Procuraduría, como de la Contraloría General, cada cual, en su ámbito de competencia, y la vinculación o eficacia general y normativa de sus dictámenes y jurisprudencia administrativa, remitimos al dictamen C-251-2019, de 04 de setiembre de 2019. Ambos dictámenes compendian nuestra posición institucional a lo largo del tiempo sobre dichas materias. Y, por último, acerca de la posibilidad de participación de funcionarios regulares en cuerpos colegiados durante horario laboral –con superposición horaria- y el subsecuente no devengo de dietas, véase el dictamen C-240-2016, de 8 de noviembre de 2016, así como los artículos 37 bis del Código Municipal, adicionado por el artículo 2 de la Ley No. 9842 de 27 de abril de 2020, el 40 Ibídem. y 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, No. 8422.


 


Recordamos que nuestros dictámenes y pronunciamientos pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/


 


Por lo expuesto, la consulta planteada es inadmisible, y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.


 


Conclusión:


 


Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.


 


Sin otro particular,


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador Adjunto


Área de la Función Pública


LGBH/sgg