09 de junio del 2020

C-216-2020

 

Máster

Gustavo Adolfo Fernández Quesada

Director Ejecutivo a.i

Instituto Nacional de Fomento Cooperativo

(INFOCOOP)

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° DE-0041-2020 de fecha 17 de enero del 2020, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en orden a la obligación patronal de las entidades públicas surgida tanto del inciso k) del artículo 69, como lo dispuesto en el artículo 174 ambos del Código de Trabajo, con relación al artículo 9 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, N° 4179. Concretamente, plantea las siguientes interrogantes:

 

“La obligación patronal ¿opera solo para cooperativas de Ahorro y Crédito o también para otras, tal y como son las de Servicios Múltiples?

 

El Código de Trabajo en el artículo 69, al señalar: “las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa”, ¿se refiere a cualquier tipo de Cooperativa?, es decir, Ahorro y Crédito, de Servicios Múltiples, Agrícola Industrial, etc, tal y como regula la Ley 4179.

 

¿La obligación patronal, opera con respecto a toda cooperativa aún con no asociados, si cuenta con el permiso del artículo 9 de la ley 4179?”

 

I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:

De previo a emitir nuestro criterio, es importante aclarar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815), así como la jurisprudencia administrativa, los Jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, siempre que acompañen dicha solicitud con la opinión de la asesoría legal respectiva.

En cumplimiento de lo establecido en el numeral citado, la consulta se acompaña del criterio N° AJ-245-2019 de fecha 12 de noviembre del 2019, emitido por los Licenciados Rodrigo Arias Marchena y Cristina Solís Brenes, Asesores Jurídicos de la Dirección de Asesoría Jurídica del INFOCOOP.

 

En dicho criterio se precisa que el modelo cooperativo constituye un medio de distribución de la riqueza y desarrollo social solidario, cuyo sustento constitucional encuentra resguardo en el artículo 64 de nuestra carta magna. Los organismos cooperativos se definen según nuestro ordenamiento jurídico como asociaciones voluntarias de personas y no de capitales, con plena personalidad jurídica, de duración indefinida y de responsabilidad limitada, en la que los individuos se organizan democráticamente a fin de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, como un medio de superar su condición humana y su formación individual, en las cuales el motivo del trabajo y de la producción, de la distribución y del consumo es el servicio y no el lucro; constituyendo el modelo cooperativo uno de los medios asociativos de trabajo en fomento del desarrollo social.

 

Además, advierte -a la luz tanto de los dictámenes emitidos por esta Procuraduría como del análisis jurídico que de las normas realiza esa Dirección-, la obligatoriedad del ente patronal de aplicar las deducciones de conformidad con lo dispuesto en el inciso k) del artículo 69 y el numeral 174, ambos del Código de Trabajo, en relación con el ordinal 9 de la Ley de Asociaciones Cooperativas (Ley N° 4179).

 

Bajo esa inteligencia, considera que las normas establecen dos escenarios, el primero, remite a la obligación del patrono de deducir las cuotas que el trabajador –en concepto de aceptación- se comprometiera a pagar a la cooperativa. Obligación que en el caso de la Administración Pública como ente patronal es de aplicación por principio de legalidad, regulados en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como por el principio de “Obligatoriedad de las normas”.

 

            En el segundo escenario, para aquellos trabajadores no asociados pero que disfrutan de los servicios de una cooperativa, consideran que del análisis de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 4 de la citada Ley de Asociaciones Cooperativas y sus reformas[1], “la no deducción por parte del patrono de las cuotas a favor de una cooperativa del salario de un trabajador, por el hecho de no ser asociado al organismo cooperativo pero que por el servicio que extiende ésta a no asociados existe una relación de servicio, es una restricción directa a la actividad de la asociación cooperativa […]”

Finalmente, se concluye por parte de los funcionarios de la Asesoría Jurídica del Instituto consultante que: “de conformidad con la normativa y jurisprudencia administrativa anteriormente citada, queda en evidencia tanto la obligatoriedad de los patronos de realizar las deducciones correspondientes a los organismos cooperativos en los términos que establece los artículos 69 inciso k) y 174 del Código de Trabajo, los cuales a la luz de las disposiciones de los artículos 1, 4 y 9 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, no deben encontrar restricciones en el funcionamiento de los organismos cooperativos, como es el caso de la suspensión u omisión del giro de las deducciones de trabajadores no asociados de una cooperativa en beneficio de esta”.

 

II. SOBRE LA NORMATIVA APLICABLE:

Con la finalidad de dejar previamente establecida la base normativa sobre la cual se fundamenta este criterio -ello con el ánimo de facilitar la comprensión del tema consultado-, es fundamental transcribir los numerales de interés para la contestación de las interrogantes que se nos plantean.

En primer orden, el constituyente consideró de especial importancia la creación y el funcionamiento de las cooperativas en el país. Así, dispone el artículo 64 de la Constitución Política, en lo de interés:

 

“El Estado fomentará la creación de cooperativas como medio para facilitar mejores condiciones de vida de los trabajadores…”

En atención a lo dispuesto a nivel constitucional, el legislador ordinario emitió una serie de disposiciones legislativas, para su efectivo cumplimiento, implementación y desarrollo, tanto en el Código de Trabajo, como en la Ley de Asociaciones Cooperativas, Ley N° 4179 del 22 de agosto de 1968 y sus reformas, como las siguientes.

 

Ordinales 69 inciso k) y 174 del Código de Trabajo:

 

“ARTICULO 69.-

Fuera de las contenidas en otros artículos de este Código, en sus Reglamentos y en sus leyes supletorias o conexas, son obligaciones de los patronos:

 

[…]

 

k. Deducir del salario del trabajador, las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa o al Sindicato, en concepto de aceptación y durante el tiempo que a aquélla o a éste pertenezca y con el consentimiento del interesado, siempre que lo solicite la respectiva organización social, legalmente constituida. Deducir asimismo, las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.

 

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 2º de la ley N° 4418 de 22 de setiembre de 1969)

 

La Cooperativa, Sindicato o institución de crédito que demande la retención respectiva, deberá comprobar su personería y que las cuotas cuyo descuento pide, son las autorizadas por los estatutos o contratos respectivos.”

 

ARTICULO 174.-

Los salarios sólo podrán cederse, venderse o gravarse a favor de terceras personas, en la proporción en que sean embargables.

 

Quedan a salvo las operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas.

(Así reformado por el artículo 2º de la ley N° 4418 de 22 de setiembre de 1969)

 

Artículos 1, 4, 9, 15, 16, 17 párrafo primero, 18, 19, 20 párrafo primero, 21 incisos a) y b), 22 párrafo primero, 23 párrafo primero, 24, 25 párrafo primero, 26 y 27, todos de la Ley de Asociaciones Cooperativas y sus reformas:

 

Artículo 1º.- Declárase de conveniencia y utilidad pública y de interés social, la constitución y funcionamiento de asociaciones cooperativas, por ser uno de los medios más eficaces para el desarrollo económico, social, cultural y democrático de los habitantes del país.

 

“Artículo 4º.- Queda absolutamente prohibido a toda asociación cooperativa realizar cualquier actividad que no se concrete al fomento de los intereses económicos, sociales y culturales de sus asociados. 

 

Las cooperativas debidamente registradas gozarán en forma irrestricta de todos los derechos y garantías necesarias para el cumplimiento de sus fines. En consecuencia, serán absolutamente nulos los actos de las entidades privadas o de los órganos públicos que impongan restricciones directas o indirectas a la actividad de esas asociaciones, salvo cuando las disposiciones legales expresamente establezcan esas restricciones. Por tanto, las cooperativas quedan absolutamente libres de cualquier tipo de regulación o control por parte de organismos o instituciones del Estado, autónomas o semiautónomas, que la ley no establezca en forma específica.”

 

“Artículo 9º.- Las cooperativas podrán extender sus servicios a personas no asociadas si a juicio de la asamblea la buena marcha de ella lo aconseja y con previa aprobación del INFOCOOP.”

 

Artículo 15.- Las cooperativas son: de consumo, de producción, de comercialización, de suministros, de ahorro y crédito, de vivienda, de servicios, escolares, juveniles, de transportes, múltiples y en general de cualquier finalidad lícita y compatible con los principios y el espíritu de cooperación.

 

Las cooperativas de producción de bienes y servicios que llenen los requisitos que esta ley establece en los Capítulos XI y XII, se clasificarán además como de cogestión o de autogestión, respectivamente.

 

Artículo 16.- Las cooperativas de consumo tienen por objeto la adquisición, provisión y distribución de cualquier clase de bienes entre sus asociados, en calidad de consumidores, para su auxilio mutuo.

 

Artículo 17.- Las cooperativas de producción tienen por objeto la producción, manufactura o transformación en forma directa por parte de los asociados, de artículos naturales elaborados, o la iniciación o desarrollo de toda clase de explotaciones agrícolas, ganaderas, industriales y artesanales distribuyendo los excedentes que pudieran acumularse por su gestión de trabajo en conjunto, en proporción a la producción, al trabajo manual o intelectual; o al rendimiento con que cada uno de los asociados haya contribuido a la empresa.

 

[…]

Artículo 18.- Las cooperativas de comercialización tienen por objeto la recolección, centralización, selección, clasificación, preparación e industrialización, empaque y venta mancomunada de artículos naturales elaborados o de ambos, producidos por sus asociados. Pueden ser agropecuarios, industriales o artesanales.

 

Artículo 19.- Las cooperativas de suministro tienen por objeto principal impulsar el desarrollo de la agricultura, de la ganadería y de la industria nacional, mediante la adquisición y distribución de materias primas, enseres, maquinaria, equipo, accesorios, herramientas, semovientes y otros bienes o la distribución de productos naturales o elaborados.

 

Artículo 20.- Las cooperativas de giro agropecuario-industrial de servicios múltiples, que combinan las modalidades de las cooperativas señaladas en los tres artículos anteriores, tienen por objeto la producción, procesamiento, mercadeo y suministro de artículos agropecuarios naturales o industrializados, tales como granos, henos, semovientes, carne, leche, quesos y los demás subproductos, mieles, concentrados, medicinas veterinarias. Tienen libertad de colocar sus productos en los mercados nacionales y extranjeros al amparo de todas las ventajas que les proporciona la ley de cooperativas.

 

[…]

 

Artículo 21.- Las cooperativas de ahorro y crédito tienen por objeto primordial fomentar en sus asociados el hábito del ahorro y el uso discreto del crédito personal solidario.

 

        Pueden ser de dos clases:

 

a) Las de ahorro y crédito propiamente dichas, que tienen por finalidad solventar necesidades urgentes en los hogares de los asociados y facilitar la solución de sus problemas de orden económico; y

 

b) Las de ahorro y crédito refaccionario, que tienen por objeto procurar a sus asociados préstamos y servicios de garantía para ayudarlos al mejor desarrollo de sus actividades en explotaciones agrícolas, ganaderas o industriales.

 

[…]

 

Artículo 22.- Las cooperativas de vivienda tienen por objeto facilitar a sus asociados la construcción, adquisición, reparación o arrendamiento de sus viviendas. Las disposiciones legales vigentes sobre la construcción, concesión, arrendamiento o venta de casas baratas y las exenciones y facilidades que al respecto se hayan concedido o se concedan por leyes especiales, se aplicarán a esta clase de cooperativas en cuanto no se contradigan las normas de la presente ley.

 

[…]

 

Artículo 23.-Las cooperativas de servicios tienen por finalidad la prestación de éstos, para satisfacer las necesidades específicas de sus asociados. Podrán llenar necesidades de asistencia y previsión social, tales como: asistencia médica o farmacéutica, de hospitalización, de restaurante, de educación, de recreación, de auxilio o pensión por vejez, de mutualidad, de seguros, de protección contra el desempleo o los accidentes, de gastos de sepelio. También podrán prestar servicios en el campo de la agricultura, la ganadería y la industria, tales como servicios eléctricos y telefónicos, transporte, inseminación artificial, mecanización agrícola, irrigación y su­ministro de combustible. Asimismo, para prestar otros servicios, podrán realizar cualquier otra actividad compatible con la doctrina y la finalidad del sistema cooperativo.

 

[…]

 

Artículo 24.- Las cooperativas escolares tienen una finalidad primordialmente educativa orientada en el sentido de que los estudiantes se familiaricen con las prácticas de ayuda mutua, a tomar sus propias decisiones, a trabajar en equipo, a ser sociables, a ser respetuosos de los derechos de otras personas y en suma, que constituyan un medio coadyuvante a la formación integral de su personalidad. Podrán ser constituidas por patronatos escolares, juntas de educación, juntas administrativas, padres de familia, maestros, profesores y estudiantes, dirigidas a la atención de las necesidades de un plantel educativo y de los propios interesados.

 

Artículo 25.- Las cooperativas juveniles son las organizadas por estudiantes, niños, adolescentes y jóvenes, con el propósito esencial de proporcionarles una formación cooperativista y de atender otras necesidades propias de la edad.

 

[…]

 

Artículo 26.- Las cooperativas de servicios múltiples son aquellas que combinan cualesquiera de las formas anteriores. Podrán abarcar objetos y propósitos diversos, a condición de que no sean incompatibles entre sí y que en lo pertinente se cumplan las reglas especiales a que debe ajustarse cada una de las clases de cooperativas.

 

Artículo 27.- Las cooperativas de transporte pueden ser de tres clases:

 

a) De transporte de pasajeros organizadas por concesionarios, usuarios y vecinos de las comunidades. Las cooperativas gozarán de prioridad en la adjudicación de rutas y líneas que se liciten por el aumento de los usuarios o de las necesidades.

 

b) De servicio público, organizadas por propietarios de taxímetros, propiedad de los trabajadores o taxistas que tengan como medio de vida este servicio al público.

 

c) De transporte de mercaderías, productos y materiales, organizadas por transportistas propietarios y trabajadores en esa rama de servicio; cuando las necesidades así lo demanden, las modalidades de las cooperativas señaladas en los incisos a), b) y c) de este artículo, podrán combinarse para formar una asociación cooperativa.

 

[…]”

 

III. SOBRE LO CONSULTADO:

En primer orden y como base ineludible del desarrollo que en este acápite se realizará, resulta menester retomar de manera puntual lo dispuesto en el inciso k) del numeral 69 del Código de Trabajo, el cual reza:

 

“ARTICULO 69.-

Fuera de las contenidas en otros artículos de este Código, en sus Reglamentos y en sus leyes supletorias o conexas, son obligaciones de los patronos:

 

[…]

 

k. Deducir del salario del trabajador, las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa o al Sindicato, en concepto de aceptación y durante el tiempo que a aquélla o a éste pertenezca y con el consentimiento del interesado, siempre que lo solicite la respectiva organización social, legalmente constituida. Deducir asimismo, las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.

 

La Cooperativa, Sindicato o institución de crédito que demande la retención respectiva, deberá comprobar su personería y que las cuotas cuyo descuento pide, son las autorizadas por los estatutos o contratos respectivos.”

Con relación a la obligación patronal establecida en el citado inciso -la cual hace referencia al deber del patrono, ordenado por ley, de deducir del salario del trabajador las cuotas que éste se hubiese comprometido a pagar a una cooperativa, sindicato o instituciones de crédito-, ya ésta Procuraduría General se ha referido a ella en reiteradas ocasiones, asentando mediante jurisprudencia administrativa, aspectos esenciales que permiten una mayor comprensión del tema. Por ello y a efecto de mantener la uniformidad en los criterios y mayor aún, por su atinencia para este análisis, es que procedemos a reiterarlos.

 

Así, en el dictamen N° C-159-2008 de fecha 13 de mayo de 2008, esta Procuraduría sostuvo que:

 

“En el análisis de dicho artículo, se hace necesario referirnos al espíritu de la norma; lo que nos remite al acta número 31 de la sesión ordinaria celebrada por la Asamblea Legislativa del día 11 de junio de 1954, donde se constata la discusión que hubo en torno a la obligación patronal referida en esa disposición legal.

 

Algunas de las consideraciones que crearon controversia son: a.- el manejo histórico del sindicalismo en nuestro país, algunos veían este cobro en manos de los patronos como medio para combatir el sindicalismo comunista (con auspicio extranjero)  y medio para robustecer organizaciones obreras democráticas;  b.- que era algo necesario ante la falta de conciencia sindical de los obreros para contribuir espontáneamente;  c.- que se convertía a los patronos en cobradores de estas cuotas, como recargo y en perjuicio de su propia empresa (patrono privado);  d.- que limitaba la libertad establecida en el artículo 60 de la Constitución (otros decían que al existir autorización tanto para afiliarse como para la deducción, se está de acuerdo con el artículo 60 y lo dispuesto por el Código de Trabajo).

 

En medio de las discusiones señaladas y la oposición de la Confederación Atlántica de Trabajadores, en el acta número 32 de la sesión ordinaria celebrada por la Asamblea Legislativa del 14 de junio de 1954, el artículo 5º reforma el inciso k) del artículo 69 del Código de Trabajo, con la siguiente redacción:

 

“Fuera de las contenidas en otros artículos de este Código, en sus Reglamentos y en sus leyes supletorias o conexas, son obligaciones de los patronos:

 

(…) Inciso k).- Deducir del salario del trabajador las cuotas ordinarias que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa o Sindicato durante el tiempo en que a aquélla o a éste pertenezca, y con el consentimiento del interesado, siempre que lo solicite la respectiva organización social legalmente constituida. La Cooperación o Sindicato deberán comprobar su personería y que las cuotas cuyo descuento se pide, son las autorizadas por sus Estatutos o Asambleas."

 

Por ello, no existe duda alguna sobre el carácter de obligatoriedad dada por ley, que tiene la deducción de las cuotas de los obreros y para las cooperativas y sindicatos, por parte del patrono.

 

Ese carácter tiene su fundamento en el artículo 129 de la Constitución Política, el cual estipula que la aplicación de las normas jurídicas es obligatoria y efectiva, por lo cual nadie puede alegar ignorancia de ellas, en tanto estén vigentes dentro del marco jurídico del país.” (Lo destacado es suplido)

 

Es decir, la ejecución o materialización de lo consagrado en el artículo 69 inciso k), no puede verse permeado por la subjetividad del patrono, sea éste de orden público o privado, toda vez que el carácter o naturaleza de tal obligación patronal, no solo nace de la ley (Código de Trabajo), sino que su observancia, precisamente por su rango legal, encuentra asidero constitucional en el ordinal 129 de nuestra Carta Magna[2].

 

Cabe destacar, a modo de preámbulo, que dicho imperativo legal por parte del patrono, debe entenderse como una obligación compuesta por dos supuestos o situaciones fácticas con connotaciones y alcances distintos. La primera de ellas, establecida en la mitad inicial del mencionado inciso, hace referencia a la obligación del patrono deducir del salario del trabajador, “las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa o al Sindicato, en concepto de aceptación y durante el tiempo que a aquélla o a éste pertenezca y con el consentimiento del interesado”, siempre que lo solicite la respectiva organización social, legalmente constituida.

 

El segundo supuesto o elemento que compone tal obligación de ley, hace alusión a la deducción de las cuotas “que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva”.

 

En este contexto, en el dictamen C-104-2019 del 8 de abril del 2019, expresamos sobre el marco normativo aplicable en materia de deducciones salariales, en los apartados II y III, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“(…) Nótese que, si bien la norma recién transcrita[3]regula la obligación patronal de realizar ciertas deducciones del salario del trabajador, no se establecen en ella los límites a dichas deducciones.  Es por ello que se ha interpretado, con base en lo dispuesto en el artículo 174 del Código de Trabajo, y en la jurisprudencia de la Sala Constitucional (ver, a manera de ejemplo, la sentencia n.° 6562-2008 de las 16:14 horas del 22 de abril del 2008) que en esta materia aplican las reglas sobre la proporción embargable del salario.

 

Por su parte, las disposiciones sobre la proporción embargable del salario, así como las relacionadas con la posibilidad de cederlo, venderlo o gravarlo, están contenidas, básicamente, en el artículo 172 y en el 174 del Código de Trabajo, (…)

 

Obsérvese que el artículo 174 recién transcrito contiene una regla general y una excepción.  La regla es que los salarios sólo pueden cederse, venderse o gravarse a favor de terceras personas, en la proporción en que sean embargables. La excepción consiste en dejar a salvo de esa regla las operaciones que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas. El objeto de la consulta gira en torno a los alcances de esa excepción, aspecto que retomaremos más adelante.

 

(…)

 

Una nota común de las normas recién transcritas (nos referimos al artículo 69, inciso k, 172 y 174 del Código de Trabajo, así como al artículo 984, inciso 1, del Código Civil) consiste en que todas ellas fueron reformadas en su momento por la ley n.° 4418 del 22 de setiembre de 1969, por lo que la interpretación que aquí se haga sobre el tema en consulta debe ser congruente con la finalidad perseguida por dicha ley.

 

(…)

 

Al analizar la exposición de motivos del proyecto de ley que se tramitó bajo el expediente n.° 3348, que fue precisamente el que culminó con la aprobación de la ley n.° 4418 citada, es posible constatar que dicho proyecto perseguía dos objetivos: 1) proteger el salario de la persona trabajadora, garantizando un “salario mínimo intocable”; y, 2) promover que las personas trabajadoras obtuvieran créditos de instituciones del Estado, o de cooperativas, para la construcción de vivienda propia.

 

(…)

 

En lo que concierne al segundo de los objetivos de la ley n.° 4418 citada, relacionado con la necesidad de propiciar que las personas trabajadoras obtuvieran créditos de instituciones del Estado, o de cooperativas, para la construcción de vivienda propia, la exposición de motivos del proyecto de ley indicó:

 

“La reforma que proponemos a este artículo encierra también otras modificaciones tendientes a proteger al trabajador asalariado y a su familia ₋obligación fundamental del Estado por mandato del artículo 51 de la Constitución Política₋ y además es un medio compulsivo para que los trabajadores orienten sus pasos hacia la obtención de créditos de instituciones del Estado o Cooperativas, para la construcción de su vivienda propia, y los lleva también a pensar en  la protección más eficaz de su familia, asegurándola contra todo riesgo en caso de faltar ellos, limitando, en cierta forma, asimismo, el crédito, del que tanto se abusa en la actualidad, con grave perjuicio de la economía familiar y nacional.” (El destacado no pertenece al original)

 

Para lograr este segundo objetivo, los proponentes del proyecto de ley sugirieron reformar el artículo 69,  inciso k), del Código de Trabajo, para establecer la obligación del patrono de “Deducir asimismo, las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda, propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.” (El destacado no pertenece al original).

 

(…)

 

De lo expuesto hasta el momento, y de la relación de las normas que se han venido citando, interpretamos entonces que el artículo 174 del Código de Trabajo establece una regla general: los salarios solo pueden cederse, venderse o gravarse en la proporción en que sean embargables; y también establece una excepción a esa regla, excepción que aplica con respecto a las operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas.  A pesar de ello, esa excepción no es abierta, sino que está sujeta a dos condiciones: 1) que se respete el salario mínimo intocable ₋artículo 172 párrafo primero del Código de Trabajo y 984, inciso 1, del Código Civil₋; y 2) que se trate de la deducción de las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las cooperativas o a las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, por concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia ₋artículo 69, inciso K, y 174 del Código de Trabajo₋…”

 

Aunado a lo expuesto, es fundamental traer a colación el análisis que hizo esta Procuraduría en el dictamen C-113-2019 de 29 de abril del 2019, mediante el cual se retoma lo afirmado en el citado pronunciamiento C-104-2019, donde expresamos lo siguiente, en lo de interés:

 

“… De lo expuesto hasta el momento, y de la relación de las normas que se han venido citando, interpretamos entonces que el artículo 174 del Código de Trabajo establece una regla general: los salarios solo pueden cederse, venderse o gravarse en la proporción en que sean embargables; y también establece una excepción a esa regla, excepción que aplica con respecto a las operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas.  A pesar de ello, esa excepción no es abierta, sino que está sujeta a dos condiciones: 1) que se respete el salario mínimo intocable ₋artículo 172 párrafo primero del Código de Trabajo y 984, inciso 1, del Código Civil₋; y 2) que se trate de la deducción de las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las cooperativas o a las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, por concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia ₋artículo 69, inciso K, y 174 del Código de Trabajo₋.

 

(…)

 

Como puede inferirse sin dificultad de lo hasta aquí trascrito, tal y como lo habíamos advertido desde nuestro dictamen C-443-2008, op. cit., de conformidad con la doctrina que dimana de los artículos 56 y 57 de la Constitución Política, 6 y 10 del Convenio No. 95 de la OIT, relativo a la Protección del Salario, 12 y 894 inciso 1) del Código Civil, 131 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), así como de la jurisprudencia constitucional, y de la relación armónica de los arts. 69, inciso k, 172 y 174 del Código de Trabajo, es jurídicamente procedente aplicar deducciones sobre salarios que perciben los servidores públicos y trabajadores en general, con respecto a cuotas que se hayan comprometido a pagar a las cooperativas o a las instituciones de crédito legalmente constituidas que se rijan por los mismos principios de las cooperativas por concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, pero tales deducciones solo pueden comprender las proporciones inembargables del salario del trabajador a las que se refiere el párrafo segundo del artículo 172 del Código de Trabajo, sin que sea posible afectar el “salario mínimo intocable” al que se refiere el artículo 172, párrafo primero Ibídem.

 

(…)

Por ello, tal y como lo advertimos en el dictamen C-159-2008 op. cit., si bien el art. 69 inciso k) del Código de Trabajo se constituye en una norma imperativa habilitante para la entidad patronal, a efectos de aplicar la deducción salarial aludida, dicha norma es también límite de lo que no está en su contenido. De modo que el patrono público o privado está obligado a deducir del salario las cuotas referidas en esa norma, en los términos en ella establecidos; esto es, bajo la única condición de que la organización social (cooperativa o sindicato) o entidad de crédito ante la cuál está obligado a pagar, así lo solicite.

 

Recuérdese que la Procuraduría General, como cualquier operador jurídico, no puede torcer el recto sentido de la Ley, mediante una interpretación “ex novo” del ordenamiento jurídico. En primer lugar, porque estaríamos, ni más ni menos, que usurpando la potestad de legislar, al ampliar el texto de la ley a casos no contemplados por esta. En segundo término, vulnerando el principio de legalidad, pues dentro de nuestras atribuciones no está la de que, por la vía de la interpretación y aplicación de las normas, el innovar el ordenamiento jurídico (Entre otros, los dictámenes C-167-2006, de 28 de abril de 2006 y C-050-2019, de 22 de febrero de 2019).

 

Y debemos reafirmar que lo anterior no impediría que, para efectos de orden meramente administrativo, se pueda llegar a convenir ciertos términos entre la organización social y las entidades patronales de la Administración Pública, acerca de la aludida aplicación de deducciones, teniendo como límite siempre la norma contenida en el artículo 69 inciso k) del Código de Trabajo, a fin de no obstaculizar su eficaz cumplimiento (Véase dictamen C-159-2008 op. cit.).” (Ver en el mismo sentido el dictamen C-078-2020 del 03 de marzo del 2020)

 

De esta forma y en términos generales (indistintamente del supuesto en el que el trabajador se encuentre), el imperativo legal de deducir del salario del trabajador aquellas cuotas que éste se haya comprometido a pagar a una Cooperativa o al Sindicato y a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, no permite -siempre que medien los requisitos ahí normados- su inaplicabilidad por parte del patrono.

 

Además, dicha procedencia -en cuanto a la ejecución de la obligación consagrada-, se justifica en el deber que tiene el patrono de cumplir con lo impuesto por ley (artículo 129 de la Constitución Política):

“[…] La circunstancia de que el artículo 69 del Código de Trabajo disponga que la deducción del salario correspondiente a las cuotas de afiliación a la cooperativa o sindicato a que pertenece el trabajador, se hará a solicitud de la organización social correspondiente; así como la referida a las cuotas referidas a los préstamos o contratos de ahorro y crédito para adquisición de vivienda, no puede considerarse como liberatoria de responsabilidad para el patrono. De modo que en el tanto la organización social o crediticia solicite la deducción de las cuotas correspondientes, el patrono está obligado a hacer dicha deducción en los términos en que el artículo lo dispone.

            […]

En ausencia de una norma de rango legal que exima de su cumplimiento al Estado, éste como patrono está plenamente sujeto a lo dispuesto en el artículo 69 de mérito”[4] (lo destacado es nuestro).

 

            Ahora, del análisis del inciso k del numeral 69 citado se determina que hace referencia a la obligación patronal de deducir del salario de los trabajadores las cuotas que por voluntad propia se hayan comprometido a pagar a cooperativas, sindicatos o instituciones crediticias, por lo que no se infiere de su contendido que dicha deducción opere exclusivamente para aquellos trabajadores que se encuentren asociados o afiliados a dichas entidades. Ergo, no podría entenderse -de manera hermética y tajante- que tal obligación patronal no opera para aquellos trabajadores no asociados, que disfrutan de los servicios que estas entidades brindan.

 

Lo anterior, en primer lugar, por lo desarrollado previamente, en el sentido de que dicha obligación patronal consagra en la segunda mitad del inciso k), la posibilidad de deducir del salario del trabajador (no se indica que deba ser asociado), las cuotas por concepto de pago “de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia”. En segundo lugar, por cuanto dicha norma debe ser analizada bajo el principio de plenitud hermética del ordenamiento jurídico, que impone una interpretación armónica y lógica de las disposiciones normativas.

 

Bajo ese marco expositivo y a efecto de poder comprender en sus justas dimensiones los alcances del inciso k) del numeral 69, es que consideramos menester desarrollar, de manera concisa, dos aspectos esenciales para el presente estudio.

 

El primero de ellos, se encuentra estrechamente relacionado con el contenido del numeral 9 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y sus reformas, Ley N° 4179, el cual reza:

 

“Artículo 9º.- Las cooperativas podrán extender sus servicios a personas no asociadas si a juicio de la asamblea la buena marcha de ella lo aconseja y con previa aprobación del INFOCOOP.”

 

Dicho numeral consagra la facultad que le asiste a toda cooperativa de extender sus servicios a personas no asociadas; siempre que, a criterio de la Asamblea, tal extensión no les genere ningún perjuicio y ésta haya sido previamente aprobada por INFOCOOP.

 

Este artículo, no solo evidencia la autonomía de la voluntad propia de las cooperativas, sino que a su vez, complementa la obligación patronal consignada en el inciso k) del numeral 69 referido, por cuanto permite que trabajadores no asociados disfruten de los servicios de las cooperativas, e inclusive, por acuerdo entre partes, podrían convenir para que los rebajos de las cuotas de los servicios disfrutados, sean estos préstamos, ahorros, entre otros; se deduzcan de su salario conforme a la obligación patronal consignada en el citado inciso.

 

Este último aspecto (eventual acuerdo entre el trabajador no asociado y la cooperativa), nos conduce al segundo postulado, el cual surge una vez superado el filtro del numeral 9 de la Ley de Asociaciones; es decir, que tanto la asamblea de la cooperativa como el INFOCOOP hayan dado su aval para la extensión de servicios a trabajadores no asociados; y es que en observancia del principio de la autonomía de la voluntad (artículo 28 de la Constitución Política)[5], el trabajador no asociado, de manera libre y por voluntad propia, podría disponer o convenir que las cuotas que le debe pagar a la cooperativa, sean deducidas por su patrono de su salario, lo cual implicaría que tal obligación patronal le sea aplicable.

 

Al respecto, esta Procuraduría General mediante dictamen N° C-443-2008 de fecha 16 de diciembre de 2008, estableció con plena contundencia:

 

“Como puede desprenderse del texto transcrito, es obligación de todo patrono aplicar las deducciones sobre los salarios de sus trabajadores, servidores o empleados, por concepto de cuotas o retenciones –según sea el caso- cuando alguna de las organizaciones del carácter allí estipuladas, (cooperativas,  sindicatos, o bien instituciones de crédito reguladas bajo los mismos principios que rigen a las cooperativas, relacionadas con préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia) lo soliciten de la forma establecida en la mencionada Ley.

Naturalmente, esas deducciones son las autorizadas por el trabajador, empleado o servidor público, al momento de comprometerse con cualquiera de esas organizaciones, ya sea, para la afiliación correspondiente, o para el pago de un préstamo o crédito, entre otros.  Al propio tiempo, se establece en la indicada norma, que cuando alguna de esas instituciones cooperativistas o de crédito, solicita las rebajas correspondientes, deben de previo, comprobar a la institución o entidad destinataria, su personería jurídica, así como que las cuotas solicitadas se encuentran debidamente autorizadas por los estatutos o contratos respectivos.

De lo expuesto, puede reseñarse que la obligación contenida en la disposición legal de comentario, es de carácter imperativo, y como tal, debe ser cumplida a cabalidad; sin que ello implique, tomar en cuenta el tiempo, papelería, utilización de herramientas u otros que requieren para que la administración cumpla de forma efectiva ese mandato. Por consiguiente, cualquier institución que se niegue sin justificación valedera para realizar las deducciones debidamente autorizadas, incurriría en infracción al principio de legalidad regente en todas las actuaciones de la Administración Pública, según artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, con todas las consecuencias que podrían acarrear, en tenor de los artículos 131 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y de Creación del Instituto de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), 608, siguientes y concordantes del Código de Trabajo; y artículos 190, siguientes y concordantes de la mencionada Ley General de la Administración Pública, para mencionar algunas disposiciones [...] 

En este sentido, ya la Procuraduría General de la República se había pronunciado al respecto al considerar que:

“Puesto que el principio de obligatoriedad conlleva que la ley debe ser cumplida por su destinatario, se sigue que si esa norma impone una obligación al patrono éste debe ejecutarla, adecuando su conducta a lo dispuesto por la ley. En consecuencia, si determinadas normas legales, … imponga al patrono, por su condición de tal, el deber de deducir del salario que paga a sus trabajadores determinadas sumas por ellas previstas, dicho deber debe ser cumplido inexorablemente.   Puesto que se trata de un deber propio del patrono, es lógico que es éste y no un tercero el que debe realizar las acciones correspondientes y dar debido cumplimiento en los términos en que la ley dispone, sin afectar en forma alguna al trabajador y, por ende, asumiendo las cargas correspondientes.

(…)

En consecuencia, por provenir ese mandato de una ley, no es requisito que se establezca entre la Administración Pública y dichas organizaciones sociales algún convenio para proceder a realizar las deducciones correspondientes. Los únicos presupuestos que se exigen para que el patrono pueda llevar a cabo tales trámites, son, repetimos, que la organización cooperativista, sindical o crediticia, demuestre formal y fehacientemente, su personería jurídica ante la institución para la cual labora el funcionario, empleado o trabajador; aunado a que las cuotas a deducir, se encuentren debidamente autorizadas, conforme los parámetros prescritos en los estatutos o contratos respectivos. Aunque ello no impediría que para efectos de orden meramente administrativo, se pueda llegar a convenir ciertos términos, sin que esa circunstancia en modo alguno pueda trastocar el texto del inciso k) del artículo 69 del Código de Trabajo, u obstaculice su cumplimiento” (lo destacado es nuestro).

 

Cabe reiterar, tal cual se indicó en el dictamen supra citado, que el compromiso es del trabajador para con la cooperativa; es decir, las cuotas que éste autorice se le deduzcan de su salario por parte de su patrono y a favor de la cooperativa; puede darse “ya sea, para la afiliación correspondiente, o para el pago de un préstamo o crédito […]”[6]; en otras palabras y precisamente haciendo eco en lo ya desarrollado (concerniente al numeral 9 de la Ley N° 4179 y al principio de autonomía de la voluntad), el trabajador no necesariamente debe estar asociado a la entidad para poder disfrutar de sus servicios y eventualmente, acordar de manera libre, el respectivo medio de pago de aquellos.

 

Por último, valga recordar que para que la citada obligación patronal opere, debe necesariamente la cooperativa o sindicato “[…] comprobar a la institución o entidad destinataria, su personería jurídica, así como que las cuotas solicitadas se encuentran debidamente autorizadas por los estatutos o contratos respectivos”[7]; eventualidad, que permite un acuerdo entre partes siempre que el mismo se ajuste a derecho.

 

Lo anterior debe ser analizado a la luz de la excepción dispuesta en el segundo párrafo del artículo 174 del Código de Trabajo que consiste en dejar a salvo de la regla allí dispuesta, las operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas.

 

Ahora bien, concretamente solicita la Institución consultante, se les clarifique respecto a las siguientes dos interrogantes, las cuales por su relación directa se atenderán de forma conjunta:

 

“La obligación patronal ¿opera solo para cooperativas de Ahorro y Crédito o también para otras, tal y como son las de Servicios Múltiples?

 

El Código de Trabajo en el artículo 69, al señalar: “las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa”, ¿se refiere a cualquier tipo de Cooperativa?, es decir, Ahorro y Crédito, de Servicios Múltiples, Agrícola Industrial, etc, tal y como regula la Ley 4179.”

 

Al respecto, resulta menester indicar que en atención a lo dispuesto en los artículos 15, 16, 17 párrafo primero, 18, 19, 20 párrafo primero, 21 incisos a) y b), 22 párrafo primero, 23 párrafo primero, 24, 25 párrafo primero, 26 y 27 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y sus reformas, Ley N° 4179, transcritos en el acápite II de este dictamen, si bien existen múltiples subespecies de cooperativas y la normativa especial que les asiste se encarga de detallarlas puntualmente[8]; la diferencia que las distingue una de la otra, no está concentrada o ligada a su nomenclatura o conceptualización (no hay variación en el género sino en la especie, todas son “Cooperativas”), sino más bien a su fin u objetivo medular (su propósito de creación).

 

En esta inteligencia, obsérvese que el numeral 69 inciso k) del Código de Trabajo establece, en lo de interés que corresponde al patrono deducir del salario del trabajador, las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa, al Sindicato o instituciones crediticias, siempre y cuando se cuente con el consentimiento del interesado y lo solicite la respectiva organización social, legalmente constituida.

 

De un análisis de la literalidad de la norma, se extrae que el legislador al momento de su elaboración, estableció una redacción en términos generales de los supuestos allí consignados; es decir, al momento de determinar la obligación patronal de deducir las cuotas en beneficio de una cooperativa, no limitó tal mandato de ley a un determinado tipo de cooperativa, ya que, de haberlo así deseado, de forma expresa se regularía.

 

Este aspecto -conceptualización del vocablo “Cooperativa” en términos genéricos-, nos conduce a otro postulado, el cual está estrictamente ligado al principio de que “no es lícito distinguir donde la ley no distingue”[9]. Es decir, tanto el numeral 69, inciso k) del Código de Trabajo, como la Ley de Asociaciones Cooperativas, no establecen que la obligación patronal deba ser ejercida únicamente cuando medie un determinado tipo de cooperativa; por lo que, en caso de que así se pretenda aplicar; es decir, únicamente para un determinado tipo de cooperativa (sea de consumo, ahorro y crédito, producción, servicios múltiples, entre otras), tal interpretación desbordaría el texto de la norma, precisamente porque estaría suponiendo algo que la ley no estableció; ergo, estaría distinguiendo donde la norma no lo hace.

 

En síntesis, es dable afirmar que el concepto de “Cooperativa” consagrado en el inciso k) del numeral 69 de reiterada cita, hace alusión en términos generales a toda aquella organización social regida por los principios de una cooperativa, por cuanto la norma no hace distinción alguna que permita al patrono desaplicar tal imperativo legal amparándose en que dicho deber es exclusivo para determinadas cooperativas.

 

Finalmente, en cuanto a la tercera consulta, relacionada con el tema de si “¿La obligación patronal, opera con respecto a toda cooperativa aún con no asociados, si cuenta con el permiso del artículo 9 de la ley 4179?”

 

Dicho cuestionamiento ya fue analizado en los anteriores párrafos, sin embargo, debemos reiterar que del análisis del inciso k del numeral 69 citado se determina que hace referencia a la obligación patronal de deducir del salario de los trabajadores las cuotas que por voluntad propia se hayan comprometido a pagar a cooperativas, sindicatos o instituciones crediticias, por lo que no se infiere de su contenido que dicha deducción opere exclusivamente para aquellos trabajadores que se encuentren asociados o afiliados a dichas entidades. Ergo, no podría entenderse -de manera hermética y tajante- que tal obligación patronal no opera para aquellos trabajadores no asociados, que disfrutan de los servicios que estas entidades brindan.

 

De esta manera, se reitera que dicha norma debe ser analizada bajo el principio de plenitud hermética del ordenamiento jurídico; es decir, en consonancia con otras normas cuyos efectos podrían repercutir en sus alcances -tal y como los numerales 9 de la ley N° 4179, el párrafo segundo del 174 del Código de Trabajo y el 28 de la Constitución Política-.

 

IV.- CONCLUSIONES:

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1- La ejecución de lo consagrado en el artículo 69 inciso k) del Código de Trabajo, no puede verse permeado por la subjetividad del patrono, sea éste de orden público o privado, toda vez que el carácter o naturaleza de tal obligación patronal, no solo nace de la ley (Código de Trabajo), sino que su observancia, precisamente por su rango legal, encuentra asidero constitucional en el ordinal 129 de nuestra Carta Magna.

 

2.- Del análisis del inciso k del numeral 69 citado se determina que hace referencia a la obligación patronal de deducir del salario de los trabajadores las cuotas que por voluntad propia se hayan comprometido a pagar a cooperativas, sindicatos o instituciones crediticias, por lo que no se infiere de su contendido que dicha deducción opere exclusivamente para aquellos trabajadores que se encuentren asociados o afiliados a dichas entidades. Ergo, no podría entenderse -de manera hermética y tajante- que tal obligación patronal no opera para aquellos trabajadores no asociados, que disfrutan de los servicios que estas entidades brindan.

 

3.- Dicha norma debe ser analizada bajo el principio de plenitud hermética del ordenamiento jurídico; es decir, en consonancia con otras normas cuyos efectos podrían repercutir en sus alcances –tal y como los numerales 9 de la ley N° 4179, el párrafo segundo del 174 del Código de Trabajo y el 28 de la Constitución Política-.

 

4.- Tanto el numeral 69, inciso k) del Código de Trabajo, como la Ley de Asociaciones Cooperativas, no establecen que la obligación patronal deba ser ejercida únicamente cuando medie un determinado tipo de cooperativa; por lo que, en caso de que así se pretenda aplicar; es decir, únicamente para un determinado tipo de cooperativa (sea de consumo, ahorro y crédito, producción, servicios múltiples, entre otras), tal interpretación desbordaría el texto de la norma, precisamente porque estaría suponiendo algo que la ley no estableció; ergo, estaría distinguiendo donde la norma no lo hace.

 

5.- El concepto de “Cooperativa” consagrado en el inciso k) del numeral 69 de reiterada cita, hace alusión en términos generales a toda aquella organización social regida por los principios de una cooperativa, por cuanto la norma no hace distinción alguna que permita al patrono desaplicar tal imperativo legal, amparándose en que dicho deber es exclusivo para determinadas cooperativas.

 

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

Cordialmente,

 

Yansi Arias Valverde                                              Daniel Calvo Castro

Procuradora Adjunta                                             Abogado de Procuraduría

Área de la Función Pública                                    Área de la Función Pública

Yav/dcc/sgg