23 de junio de 2020

C-236-2020

Señor

Donaldo Castañeda Avellán

Auditor Interno

Municipalidad de Liberia

Estimado señor:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. AI-ML-82-2020 de 21 de junio de 2020, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con la posibilidad realizar rifas entre los contribuyentes, una porción de terreno asignada a la Municipalidad y el arrendamiento de un local comercial.

I. Sobre las consultas planteadas por los auditores internos.

Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen No. C-48-2018 de 9 de marzo de 2018 en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

II. Sobre la inadmisibilidad de la consulta.

De conformidad con lo expuesto, pese a que en su nota se indica que se requiere nuestro criterio para brindar su servicio de asesoría preventivo, lo cierto es que no se acredita cuál es la relación existente entre lo consultado y el plan de trabajo que la auditoría se encuentra ejecutando en la institución, y, en consecuencia, no es posible determinar que la facultad de consultar se está ejerciendo para el estricto cumplimiento de las funciones de la auditoría interna.

Debe reiterarse que la facultad que la ley le otorga a los auditores internos de requerir nuestro criterio lo es únicamente para solventar dudas jurídicas que surjan en el ejercicio de sus competencias de control y, por tanto, que estén englobadas en el plan de trabajo en desarrollo. Al respecto, obsérvese que:

“…la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna y que no se está utilizando la facultad de consultar para otros fines, evadiendo el cumplimiento de requisitos de admisibilidad, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.

Por otro lado, las advertencias a las que hace alusión el artículo 22 inciso d) de la Ley de Control Interno, según lo dispuesto por la Contraloría General de la República en la Guía Técnica sobre el Servicio de Asesoría de las Auditorías Internas del Sector Público (2012), están orientadas a asesorar a la administración sobre los procesos de control interno, valoración de riesgos y dirección, aportando comentarios, criterios u observaciones que lleven a garantizar su efectividad, así como sobre los objetivos del sistema de control interno establecidos en el ordenamiento jurídico. La actuación de las auditorías, en materia de advertencias, en palabras de la Contraloría, deben fundamentarse en las normas legales y técnicas y en las sanas prácticas aplicables a la actividad de auditoría interna, asegurándose que los temas estén referidos a su ámbito de competencia institucional y profesional, sin incurrir en las prohibiciones que establece el artículo 34, inciso a), de la Ley General de Control Interno, de no realizar actos y funciones propios de la administración activa.” (Dictamen C-094-2020 de 17 de marzo de 2020).

            Además, sobre las preguntas de los apartados B) y C), se desprende que se está consultando sobre casos concretos y específicos. En ese sentido, tómese en cuenta que, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas que se extraen de los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica, es que las interrogantes planteadas versen sobre temas jurídicos generales, sin que se cuestionen casos concretos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones, desconociendo así nuestra competencia consultiva.

            Al respecto, hemos dispuesto que:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.  El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”  (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).

            Si para resolver algún asunto concreto, relacionado con algún estudio proyectado en el plan de trabajo, la auditoría tiene una duda jurídica, puede consultarla a la Procuraduría, como una duda general y abstracta sobre alguna figura, concepto o regla legal, y luego, puede aplicar la respuesta brindada al caso concreto y tomar una decisión al respecto. El ejercicio de nuestra competencia consultiva no engloba la posibilidad de que se nos traslade un supuesto fáctico específico con el fin de que éste sea valorado y resuelto.

            Por las razones expuestas, la consulta es inadmisible y, en consecuencia, nos encontramos impedidos a emitir el criterio requerido.

            De conformidad con lo anterior, se archiva la consulta. Para que ésta sea atendida, debe presentarse nuevamente, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad que correspondan.

De usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora