03 de julio de 2020

C-253-2020

Señor

Gilberto Monge Pizarro

Alcalde

Municipalidad de Mora

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AMM-694-2019 de fecha 28 de octubre de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“¿Con la aprobación de las leyes 9329, 9660 y la reforma al artículo 5 de la ley 8114, han quedado tácitamente derogados el inciso d), el párrafo segundo específicamente la frase que dice "...o cuando la inexistencia o mal estado de la acera ponga en peligro la seguridad e integridad o se limite la accesibilidad de los peatones,", y el párrafo quinto que dice "... En todo caso y de manera excepcional, se autoriza a la municipalidad para que asuma, por cuenta propia, la construcción o el mantenimiento de las aceras cuando se demuestre, mediante un estudio socioeconómico, que los propietarios o poseedores por cualquier título carecen de recursos económicos suficientes para emprender la obra." del artículo 84 del Código Municipal y el inciso d) del artículo 85 del Código Municipal. Es decir, si con base en esta derogatoria tácita es obligación de las municipalidades en las vías públicas cantonales y del Consejo Nacional de Vialidad en las vías públicas nacionales la construcción de las aceras?”

            La pregunta concreta que nos plantea ya ha sido abordada por la Procuraduría en otras ocasiones, ante la consulta de otros Gobiernos Locales, y se ha concluido que no existe ninguna incompatibilidad entre lo dispuesto por el artículo 2° de la Ley no. 9329 y los artículos 84 y 85 (antes 75 y 76), ambos del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998), por lo que no debe considerarse que se ha derogado tácitamente la obligación de los propietarios y poseedores de construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento.

            Para su consideración, transcribimos parte del dictamen no. C-188-2016 de 8 de setiembre de 2016, en el cual se arribó a la conclusión antes expuesta:

“B. LA PROMULGACIÓN DE LA LEY ESPECIAL PARA LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS: ATENCIÓN PLENA Y EXCLUSIVA DE LA RED VIAL CANTONAL NO HA DEROGADO EL ARTÍCULO 75.D DEL CÓDIGO MUNICIPAL.

El artículo 75.d del Código Municipal ha establecido una obligación propter rem que vincula a los propietarios de inmuebles y que les impone el deber positivo de construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento:

Artículo 75. —De conformidad con el plan regulador municipal, las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, deberán cumplir las siguientes obligaciones:

d) Construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento

Luego, debe precisarse que la obligación prevista en el artículo 75.d del Código Municipal se adquiere con la adquisición, por cualquier título, de la propiedad o posesión de un bien inmueble y se trata de una obligación positiva de carácter permanente que le exige al titular del derecho real construir las aceras al frente de su propiedad y, adicionalmente darles mantenimiento.

En este sentido, es menester advertir que la obligación propter rem prevista en el artículo 75.d tiene un carácter urbanístico, exigible por parte de la Municipalidad respectiva, y que tiene por finalidad asegurar el ornato, buen orden y tránsito peatonal del vecindario.  En la sentencia N.° 2359-2002 de las 8:47 horas del 8 de marzo de 2002, la Sala Constitucional se refirió la naturaleza urbanística de las obligaciones impuestas por el numeral 75 del Código Municipal:

«II.- DE LA NATURALEZA DE LAS OBLIGACIONES DEL ARTÍCULO 75 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. Tal y como lo alega el accionante, efectivamente, el artículo 75 del Código Municipal establece las siguientes obligaciones:

(…)

d) Construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento.

(…)

Nótese que se trata de obligaciones que se exigen a las "personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles" respecto de esos inmuebles, cuya naturaleza es de orden urbanística, en tanto se refieren a la implementación de medidas de salubridad, seguridad, comodidad y ornato -entre otras- para los propietarios o poseedores de los lotes, cuya exigencia resulta legítima por parte de la municipalidad en virtud de la responsabilidad que tiene asignada en lo que respecta a la planificación urbana del cantón de su jurisdicción.»

Ahora bien, debe insistirse, entonces, que la obligación que el artículo 75.d le impone a los propietarios de inmuebles, no es incongruente ni incompatible con el hecho de que la Ley N.° 9329 le atribuya a las municipalidades una competencia en materia de atención integral y exclusiva de la Red Vial Cantonal.

En este orden ideas, conviene, en primer lugar, señalar que si bien la Ley N.° 9329 ha consolidado la competencia de las municipalidades en materia de la Red Vial Cantonal, lo cierto es que ya antes de la promulgación de dicha Ley, y en virtud de lo dispuesto por el artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, las municipalidades tenían una competencia sobre la administración de red vial cantonal, lo cual incluía ciertamente el derecho de vía correspondiente. Al respecto, citamos nuevamente la Opinión Jurídica OJ-55-2011:

«En este sentido, debe destacarse que ya actualmente, en principio, la administración de la red vial cantonal es una competencia de las municipalidades. Esto en virtud del artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos (LGCP), N.° 5060 de 22 de agosto de 1972, el cual transcribimos en lo que interesa.

RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades.

Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:

a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.

c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.»

Sin embargo, es necesario constatar que a pesar del artículo 1 LGCP, el Poder Ejecutivo aún ha retenido importantes competencias en materia de la red vial cantonal.

Efectivamente, debe señalarse que ha sido reconocido que, a pesar de que la Red Vial Cantonal es administrada por las Municipalidades, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes todavía ejerce importantes competencias en materia de planificación, clasificación, desarrollo y conservación de dicha Red…

El proyecto de Ley, entonces, transferiría de forma definitiva e íntegra las competencias en materia de construcción y mantenimiento de la Red Vial Cantonal a favor de las Municipalidades…»

Es decir que si bien es claro que la Ley N.° 9329 ha traído cambios importantes en el orden competencial de las instituciones públicas, que afecta particularmente la distribución de competencias entre el Poder Ejecutivo y las Municipalidades,  no existe ninguna razón para suponer que  la promulgación de esa norma haya producido una modificación de tal naturaleza que suponga la supresión de la obligación urbanística de los propietarios de inmuebles de construir y dar mantenimiento a las aceras al frente de sus fundos. 

Por el contrario, debe indicarse que el artículo 76 claramente establece que corresponde a la Municipalidad respectiva exigir el cumplimiento de las obligaciones del artículo 75, incluyendo su inciso d), lo cual no solamente no es incompatible con la consolidación de competencias locales operada por la Ley N.° 9329 sino que incluso es congruente pues se trataría de una atribución propia de la entidad pública administradora de la Red Vial Cantonal.

Ergo, es evidente que no existe incompatibilidad entre la Ley N.° 9329 y el artículo 75.d del Código Municipal por lo que debe concluirse que éste no se encuentra derogado.” (Se añade la negrita).

            Además, debemos indicar que el criterio transcrito ha sido reiterado en los dictámenes Nos. C-239-2016 de 8 de noviembre de 2016, C-258-2016 de 5 de diciembre de 2016, OJ-162-2016 de 13 de diciembre de 2016, C-13-2017 de 24 de enero de 2017 y C-102-2018 de 15 de mayo de 2018, no existiendo razón alguna para variarlo.

            Por su parte, debe señalarse que la Ley de Movilidad y Seguridad Ciclística (no. 9660 de 24 de febrero de 2019), así como la reforma introducida por ésta al inciso b) del artículo 5° de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (no. 8114 de 9 de julio de 2001), no suponen incompatibilidades con las normas del Código Municipal antes citadas.

            La Ley 9660, según su artículo 1°, tiene por objeto “promover y regular el uso de la bicicleta como medio de transporte, trabajo y recreación, conocido también como movilidad ciclística, con el propósito de lograr un beneficio para la salud humana y desarrollar una alternativa a los medios de transporte de personas en zonas urbanas y rurales, complemento para la disminución del uso de combustibles fósiles en transporte, reduciendo el colapso vial ocasionado por la flota vehicular nacional.”

            Para lograr su finalidad, se dispuso que las Municipalidades serían las encargadas de administrar parte de los recursos para promover la movilidad y seguridad ciclística que se establecen en el artículo 15, determinándose, a través de la reforma al artículo 5 inciso b) de la Ley 8114, que el porcentaje del impuesto único a los combustibles que corresponde a las Municipalidades, debe ser priorizado conforme a lo establecido en el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada Gobierno Local, y que esos planes viales de conservación y desarrollo contemplan los aspectos relacionados a la movilidad urbana y seguridad ciclística. Lo anterior, no implica incompatibilidad o derogatoria alguna de las disposiciones del Código Municipal consultadas, pues no modifica, de ningún modo, la obligación de construir y dar mantenimiento a las aceras por parte de los munícipes.

            Entonces, aunque la obligación de construir las aceras y darles mantenimiento sea de los propietarios y poseedores, la Municipalidad no renuncia a las competencias otorgadas por el artículo 2° de la Ley 9329 relativas a la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal. Más bien, la exigencia y control del cumplimiento de esa obligación, en los términos dispuestos por el artículo 84 del Código Municipal, forma parte del ejercicio de esas competencias municipales.

            La construcción y mantenimiento de las aceras, es una obligación a cargo de los propietarios y poseedores de carácter urbanístico y que es exigible por parte de los Municipios con la finalidad de asegurar el ornato, buen orden y tránsito peatonal de las vías públicas. Y el hecho de que la obligación esté a cargo de los propietarios o poseedores no implica que la Municipalidad desatienda las competencias de atención plena y exclusiva de la red vial cantonal.

Tampoco existe contradicción o derogación de lo indicado por el artículo 84 en cuanto a que, si el munícipe incumple alguna de esas obligaciones, la Municipalidad está facultada, e incluso, obligada (cuando ese incumplimiento genere una situación de riesgo o peligro), a ejecutar las obras o prestar los servicios correspondientes, cobrando al propietario o poseedor su costo efectivo. Así como tampoco se ha visto afectada la posibilidad de que la construcción y mantenimiento de las aceras pueda ser asumida por la Municipalidad cuando se demuestre, mediante un estudio socioeconómico, que los propietarios o poseedores carecen de recursos económicos para cumplir con esa obligación.

            En conclusión, de conformidad con todo lo expuesto, el artículo 2° de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal y la Ley de Movilidad y Seguridad Ciclística, no han derogado tácitamente el inciso d) del artículo 84, los párrafos de ese artículo que citan en su consulta, ni el inciso d) del artículo 85, ambos del Código Municipal.

            La exigencia y control del cumplimiento las obligaciones de los propietarios y poseedores dispuestas por esas normas, y las posibilidades que se establecen para que la Municipalidades puedan asumir esas obligaciones por motivos de seguridad y por la falta comprobada de recursos de determinados poseedores o propietarios, forman parte de las competencias municipales de atención plena y exclusiva de la red vial cantonal.

            De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez                   Angela M° Garro Contreras

Procuradora                                          Abogada de Procuraduría