18 de diciembre de 2019

C-376-2019

Señor

Luis Alberto Carvajal Rojas

Presidente, Consejo Directivo

Federación de Municipalidades de Heredia

Estimado señor

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio FMH-024-2019 del 24 de junio de 2019.

En el oficio FMH-024-2019 se consulta lo siguiente:

¿De conformidad con lo preceptuado por los Estatutos de las Federaciones de Municipalidades de Costa Rica y la jurisprudencia judicial y administrativa, el cargo de Director Ejecutivo de dichos entes es restrictivo a profesionales del área de las ciencias económicas?

El ente público consultante adjunta el criterio legal dado por oficio FMH-022-2019 del 18 de junio de 2017 (sic), suscrito por la Licda. Carolina Thomas Rodríguez, Encargada de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Federación. La Asesoría legal institucional, citando los Votos N° 2010-012452 y N° 2003-0846110 (sic) de la Sala Constitucional y N° 2018-001531 de la Sala Segunda, expone que las federaciones son entes des derecho público creados por las municipalidades, rigiéndose sus funcionarios por el derecho administrativo y regulados por su propio estatuto. Aludiendo el dictamen C-243-200211 (sic) de la Procuraduría General de la República y el oficio N° 11639 de la Contraloría General de la República, resalta que las federaciones son corporaciones asociativas independientes de las Municipalidades, no formando parte del Estado, y por esto, considera un desacierto que las federaciones deban ajustarse plenamente a la normativa del Código Municipal, porque su naturaleza les permite emitir y regirse por su propia normativa, conforme el artículo 10 del Código Municipal.

Agrega, con base en el artículo 1 del Estatuto de la FEDEHEREDIA, el ente tiene personalidad jurídica propia y plena autonomía administrativa y financiera, debiendo ajustar su acción a los estatutos. Sobre la naturaleza jurídica del Director Ejecutivo, indica que en el acuerdo N° 01 de la sesión extraordinaria N° 06-180309 del 18 de marzo de 2009, que reformó el artículo 29 del estatuto, definió ese cargo como de Confianza, superior en materia administrativa de la Federación, además, en las misma sesión estableció que por esa condición, no tiene la estabilidad laboral de los demás servidores públicos, pudiendo ser removido por la pérdida de confianza o el vencimiento del nombramiento, por otra parte el Código Municipal es la normativa de aplicación obligatoria ante ausencia de regulación expresa. Menciona que las funciones del Director Ejecutivo de la FEDEHEREDIA están descritos en el artículo 24, 27 y 29 de los estatutos, y en el numeral 28 se establecieron los requisitos para ocupar el Cargo de Director Ejecutivo, siendo criterio de esa asesoría legal que quién ocupe el cargo puede ser Administrador, Economista, contador, Abogado, ingeniero, entre otros. Cita el voto N° 2018-001531 de la Sala Segunda. Por último, cita como ejemplo las cláusulas de los estatutos de otras federaciones que norman el cargo de Director ejecutivo.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones:

A.    EN ORDEN AL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS FEDERACIONES MUNICIPALES Y LOS REQUISITOS PARA OCUPAR EL CARGO DE DIRECTOR EJECUTIVO.

El Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998, en sus artículos 2, 4 inciso f), 9 y 10 disponen que los Gobiernos Locales están facultados para crear órganos auxiliares para satisfacer las necesidades de la comunidad y desarrollar la economía e infraestructura del cantón. Cuando para el cumplimiento de ese fin público, se requiere la participación de varias Municipalidades, con el fin de materializar y representar esa coordinación requerida, nuestro ordenamiento jurídico les faculta poder constituir un ente común, con personalidad y patrimonio propio, denominado como Federación de Municipalidades.

Las Federaciones de Municipalidades, nace para cumplir intereses comunes de las Municipalidades, objetivo que se establece en sus estatutos. El artículo 10 del Código Municipal dispone:

“Artículo 10. - Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.”

Sobre el régimen jurídico de las Federaciones de Municipalidades, este Órgano Superior Técnico-Consultivo se ha pronunciado en múltiples ocasiones. Así, en nuestro dictamen C-331-2001 de 30 de noviembre del 2001, indicamos que se tratan de un ente de carácter público y municipal, de base asociativa, sujeto a las normas del derecho público y administrativo, como el Código Municipal y la Ley General de la Administración Pública, cuya competencia territorial abarca los cantones de las Municipalidades que conforman la Federación.

 “De ahí que es dable afirmar, con respecto a la naturaleza jurídica de FEDEMUR, que es claro que la misma se constituye con el fin de crear una entidad de carácter público y municipal, que va a estar regida por el Código Municipal, la Ley General de la Administración Pública y sus propios Estatutos; Conformada con la participación o asociación de dos corporaciones municipales, a la que se le da dotado, además, de patrimonio, organización, personalidad y capacidad jurídica propias para el ejercicio de sus fines […].” (Véase también el Dictamen C-372-2014 del 31 de octubre de 2014, C-195-2013 del 23 de setiembre de 2013 y C-035-2010 del 5 de marzo de 2010).

Luego, menester resaltar que, la organización, estructura  y el objeto de la federación se establece en el convenio o estatuto de creación, como lo ordena el artículo 10 del Código Municipal. Además, conforme el numeral 10 ibídem,  es una obligación legal que los estatutos sean publicados en el Diario Oficial La Gaceta. Los estatutos de la federación es una norma general acordada voluntariamente y consensuada por la Municipalidades miembros, que regula la organización, funciones y requisitos de los cargos de creados para la eficiente operación de la federación.

Otro aspecto importante, es el régimen jurídico que existe entre la Federación y sus funcionarios. En este sentido, en el dictamen C-285-2002 del 23 de octubre del 2002 se indicó que es de naturaleza público y estatutario:

“[…] Tanto en el Dictamen que se cita supra, como en el C-308-2001 de 6 de diciembre del 2001, la Procuraduría General de la República ha sostenido la tesis de que FEDEMUR es un ente público, una entidad de carácter público y municipal, regida por el Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, la Ley General de la Administración Pública y sus Estatutos. Ahora bien, de conformidad con la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la cual, lógicamente, ha seguido la Procuraduría General de la República, dado su carácter vinculante (artículo 13 de la LJC), las relaciones entre la Administración Pública y sus funcionarios, exceptuando aquellas relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración (artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública), están reguladas por un Derecho estatutario.

(…)

En vista de que estamos en presencia de un ente público, al cual se le aplica el régimen jurídico de naturaleza pública, necesariamente se debe concluir que la relaciones entre FEDEMUR y sus empleados están reguladas por el Derecho estatutario, concretamente por las normas del Código Municipal que se aplican a los funcionarios municipales, y no por el Derecho laboral común. […]

En resumen, las disposiciones legales aplicables a las relaciones entre FEDEMUR y sus empleados son las que se encuentran en el Código Municipal, y no las que están en el Código de Trabajo.” (El resaltado no corresponde al original) (Véase también el Dictamen C-372-2014 del 31 de octubre de 2014).

Así, al tenor del artículo 10 del Código Municipal, el régimen jurídico de los servidores de las Federaciones estará regulado en el Estatuto de cada Federación, lo que incluye los requisitos para ocupar el cargo de Director Ejecutivo y sus funciones.

Ahora bien, en cuanto al objeto de consulta, la figura del Director Ejecutivo se encuentra regulada en los Estatutos de la Federación de Municipalidades de Heredia, publicado el Alcance N° 131 de La Gaceta N° 127 del 13 de julio de 2018 , en sus artículos 27 y 29 definió la naturaleza jurídica del Director Ejecutivo, como un órgano administrativo de confianza, nombrado por el Consejo Directivo por el plazo de 2 años, siendo sus funciones responsable de la ejecución de los Acuerdos del Consejo Directivo y la Asamblea General, así como coordinar, planificar y supervisar la gestión administrativa de la Federación. El artículo 27 del Estatuto dice:

“Artículo 27.-NATURALEZA JURÍDICA. La Dirección Ejecutiva es el órgano superior en materia administrativa de la Federación de Municipalidades de Heredia. El Director Ejecutivo es un puesto a tiempo completo y de confianza, desempeñará su cargo por un periodo de dos años, pudiendo ser reelecto dentro del mes anterior a la expiración del plazo de su designación, en caso de que el Concejo Directivo no determine la necesidad de un concurso de antecedentes. Pasado el período correspondiente, en caso de no reelección del Director Ejecutivo, asumirá de manera interina el Presidente del Concejo Directivo hasta el nombramiento del Director Ejecutivo elegido.”

Luego, los Estatutos de la Federación de Municipalidades de Heredia en el artículo 28 especifican los requisitos que debe cumplir quién ocupe el cargo de Director Ejecutivo:

“Artículo 28.----REQUISITOS. Para ocupar el cargo de Director Ejecutivo, deberá cumplir los siguientes requisitos.

a) Ser costarricense, por nacimiento o nacionalizado.

b) Poseer el grado académico como mínimo de Licenciatura en una materia afín al cargo a desempeñar.

c) Cinco años de experiencia como mínimo en la función pública, preferiblemente en asuntos de índole municipal.

d) Tener 5 años de residir en la provincia de las municipalidades afiliadas.

e) No poseer condenatorias por la comisión de delitos, o actos ilícitos relativos al ejercicio de la función pública.

f) No estar inhabilitado para el ejercicio de cargos públicos.”

(El resaltado no corresponde al original)

El artículo 28 citado anteriormente, deja claro cuáles son las condiciones que debe reunir quién ocupe el cargo de Director Ejecutivo de la Federación de Municipalidades de Heredia. El numeral 28 de reiterada mención, no impone una profesión específica como requisito imprescindible para ocupar el cargo, no restringe o excluye en este sentido, siendo esta la norma de control para el nombramiento del cargo, y como expresa el aforismo “no cabe distinguir donde la ley no distingue”.

En virtud de lo expuesto, el cargo de Director Ejecutivo de la Federación de Municipalidades de Heredia se encuentra regulado en los estatutos de esa Federación.

Finalmente, se concluye que quien reúna los requisitos previstos en el artículo 28 de los Estatutos de la Federación de Municipalidades de Heredia cumpliría con las condiciones de idoneidad y mérito del cargo.

B.    CONCLUSIÓN

Que conforme el artículo 10 del Código Municipal, las federaciones de Municipalidades, al ser entes asociativos públicos municipales, se encuentran sujetos a las disposiciones del Código Municipal, Ley General de la Administración Pública y de los estatutos de la propia federación, en los cuales se establece su objeto, estructura y organización. En razón de lo anterior, los requisitos para ocupar el Cargo de Director Ejecutivo de la Federación de Municipalidades de Heredia están establecidos en el artículo 28 de los Estatutos de la Federación de Municipalidades de Heredia.

Atentos se suscriben;

    Jorge Andrés Oviedo Álvarez                       Robert William Ramírez Solano

           Procurador Adjunto                                           Abogado Asistente