20 de abril de 2020

C-143-2020

Señor

Sergio A. Fallas Moreno

Secretario

Concejo Municipal

Municipalidad de San Ana

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio MSA-SCM-04-007-2019 del 17 de mayo de 2019.

En el oficio MSA-SCM-04-007-2019 el Secretario del Concejo Municipal trascribe el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de San Ana, de la sesión ordinaria N° 158-2019, celebrada el 07 de mayo de 2019, en el cual el Órgano Gobernante Local consulta si le corresponde a la Alcaldía Municipal o al Concejo Municipal resolver los procedimientos o reclamos administrativos por daños y perjuicios que planteen los administrados en contra de la Municipalidad, derivados por responsabilidad extracontractual, según el artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública.

La Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio sin consecutivo fechado 06 de mayo de 2019 suscrito por el Lic. Sergio Jiménez Guevara, Asesor Legal del Concejo Municipal. El asesor legal indica que dentro de la estructura municipal existe dos órganos, Concejo Municipal y Alcalde, en igualdad de jerarquía y regidos por el principio de coordinación, no siendo fácil distinguir las competencias de ambos órganos. Cita la resolución N° 508-2014 de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo. Los artículos 13 y 17 Código Municipal establecen las funciones de uno de estos órganos, pero sobre la tramitación de reclamos administrativos por responsabilidad extracontractual, esta se debe inferir por no haber norma expresa. Razona diciendo que como administrador general y jefe de las dependencias municipales, el reclamo del administrado debe ser resuelto por el Alcalde, y en la medida que este reclamo debe ser resarcido pecuniariamente, por comprometer fondos, le corresponde al Concejo. Finaliza diciendo que la resolución del reclamo que emita el Alcalde agota la vía administrativa y en caso de responsabilidad con resarcimiento es el Concejo quién debe tomar el respectivo acuerdo.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) En Orden a la competencia del Alcalde Municipal para resolver los Reclamos Administrativos y la Responsabilidad Civil; B) Sobre El Régimen De Impugnación Municipal Aplicable A Los Reclamos Administrativos; y C) Conclusión.

A.            EN ORDEN A LA COMPETENCIA DEL ALCALDE MUNICIPAL PARA RESOLVER LOS RECLAMOS ADMINISTRATIVOS Y LA RESPONSABILIDAD CIVIL.

El artículo 169 de la Constitución Política ha establecido un modelo de Gobierno “bifronte” en las Municipalidades, creando dos órganos jerárquicos sin relación jerárquica entre sí, el Alcalde (Ejecutivo Municipal) y el Concejo Municipal (cuerpo deliberante).

Aun cuando ambos órganos, el Concejo Municipal y el Alcalde, son considerados jerarcas e interactúan administrativamente bajo coordinación, cada uno cuenta con competencias distintas definidas en el Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998.

El Concejo Municipal es un órgano colegiado -integrado por regidores- con potestades de naturaleza política, organizativa y normativa manifiestas en el artículo 13 del Código Municipal. Su régimen de competencias es de carácter gubernativo, actos generales dirigidos a orientar el funcionamiento de la institución, a excepción de aquellos de actos específicos que la ley ordena. La ley prevé como dependencias internas jerárquicamente subordinadas al Concejo Municipal sólo a la Auditoría Interna y la Secretaría Municipal.

Por su parte, el Código Municipal ha regulado la figura del Alcalde como el administrador general y superior jerárquico de las dependencias administrativas de la Corporación Municipal. El ordenamiento le ha atribuido amplias y plenas facultades al Alcalde Municipal para ejercer una correcta administración de los intereses de la Municipalidad y del Cantón al que pertenece. Entre las funciones hay unas de orden político pero principalmente se trata de funciones de carácter ejecutivo y administrativo, no está subordinado más que a la ley en el ejercicio de sus funciones y al mismo Concejo en los acuerdos que este tome (Véase el dictamen C-307-2011 del 8 de diciembre de 2011).

Además, el Alcalde es el responsable de vigilar y garantizar la operación, coordinación y gestión administrativa del Gobierno Local, en su condición de “ejecutivo” vela por la adecuada prestación de los servicios municipales y representa a la Administración Territorial, atribuciones contenidas en el artículo 17 del Código Municipal. Específicamente, los incisos a), l), n) y ñ) del artículo 17 del Código Municipal disponen:

“Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

(…)

l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;

(…)

n) Ostentar la representación legal de la municipalidad, con las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo Municipal.

(…)

ñ) Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes.”

Luego, al otorgar el inciso a) del numeral 17 del Código Municipal la condición de “administrador general” el Alcalde, este posee todas las atribuciones de un gerente general o de jerarca administrativo, confiriendo la autoridad como superior de las dependencias a su cargo.

De seguido, importa advertir que, por disposición del artículo 171 del Código Municipal, corresponde también al Alcalde resolver los recursos de apelación contra las decisiones de los funcionarios o las funcionarias municipales que no dependan directamente del respectivo Concejo Municipal.

Ergo, es claro que al ser el Alcalde el “jefe de las dependencias municipales” esa relación de jerarquía lo faculta para conocer y resolver los reclamos y recursos contra las actuaciones de las dependencias subordinadas a este, doctrina del artículo 101 de la Ley General de la Administración Pública.

Así, el Alcalde -como superior jerárquico- le alcanzan las potestades que establece el artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 62278 (en adelante LGAP) como la vigilancia de las conductas de las distintas dependencias a su cargo y adoptar las medidas necesarias para garantizar el funcionamiento y la prestación de los servicios municipales para una buena administración municipal. De esta relación de jerarquía se desprende que la revisión y decisión sobre las consecuencias administrativas y civiles generadas por las distintas dependencias Municipales compete su resolución al Alcalde.

Por lo expuesto, en definitiva, el artículo 17 del Código Municipal establece que como regla general es competencia del Titular de la Alcaldía conocer y resolver, sea en primera instancia o por la vía del recurso de apelación – en caso de que por delegación haya sido otro órgano el que haya resuelto - los reclamos administrativos de responsabilidad civil que sean presentados ante la Municipalidad por las conductas de sus servidores, sea por acción u omisión. La responsabilidad civil que se derive de los actos de los servidores municipales, su determinación y consecuente sanción o reparación es resorte del Alcalde su resolución, acto que debe estar debidamente motivado, considerando los informes y criterios que emitan las oficinas competentes en la materia.

Cabe acotar que, conforme lo resuelto por el Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio, en los votos N° 26-2014 de las 9:20 horas del 29 de enero de 2014 y N°167-2013 de las 14:35 horas del 25 de abril de 2013; y a pesar de lo prescrito en el párrafo segundo del artículo 171 del Código Municipal; debe entenderse que lo resuelto por el Alcalde en materia de responsabilidad civil extracontractual agotaría la vía municipal, habilitando la posibilidad de que el presunto afectado impugne, entonces, aquella decisión directamente en vía jurisdiccional. En este sentido el Tribunal Contencioso ha señalado que dicho órgano, en el tanto actué como jerarca impropia, no tiene competencia para resolver sobre materia indemnizatoria derivada presuntamente de una responsabilidad objetiva de la Administración Municipal, pues dicha materia constituye un asunto que debe plantearse, discutirse en forma plenaria y resolverse en la sede jurisdiccional competente, conforme a lo dispuesto en los artículos 49 y 173 de la Constitución Política; 181, 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública; 153 y siguientes del Código Municipal; 2 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Se transcribe, en lo procedente, el voto N.° 26-2014:

II.- SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE ELEVAR EL RECURSO DE APELACIÓN. Como se había indicado en la resolución de esta Sección Tercera, número 167 de las catorce horas treinta y cinco minutos del veinticinco de abril del año dos mil trece, la elevación que se hace de la impugnación que hace la señora ….  es improcedente resolverla en esta vía, al no ser competencia de este Tribunal, y así debe declararse, en tanto en la pretensión indemnizatoria que plantea la recurrente, derivada presuntamente de una responsabilidad objetiva de la Administración Municipal, por lo que excede la competencia del jerarca impropio bifásico, pues constituye un asunto que debe plantearse, discutirse en forma plenaria y resolverse en la sede jurisdiccional competente, conforme a lo dispuesto en los artículos 49 y 173 de la Constitución Política; 181, 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública; 153 y siguientes del Código Municipal; 2 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo. En razón de lo expuesto, siendo evidente que lo pretendido por la apelante es la reparación de los daños causados a su persona presuntamente por actuaciones imputables al Gobierno Local, ninguna vía administrativa debe agotarse ante este Tribunal, pues ello implicaría el ejercicio de competencias que están reservadas conforme a la Constitución Política y a la Ley, a los Tribunales de Justicia y no al contralor no jerárquico de legalidad por la vía del recurso administrativo, por lo que debe declarase inadmisible la apelación interpuesta.

B.      CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que de conformidad con el inciso a) del numeral 17 del Código Municipal, al ostentar la condición de “administrador general” y “jefe de las dependencias municipales”, es competencia del Alcalde Municipal conocer y resolver, sea en primera instancia o por la vía del recurso de apelación –en caso de que por delegación haya sido otro órgano el que haya resuelto -, los reclamos administrativos por responsabilidad civil presentados ante la Municipalidad.

Atentos se suscriben;

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                           Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto                                           Abogado Asistente

JAOA/rwrs/hsc