28 de abril de 2020

C-155-2020

 

Licenciado

Daniel Fco. Arce Astorga

Auditor Interno 

Municipalidad de Goicoechea

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio MGAI-E-17-2019 del 09 de mayo de 2019.

 

En el oficio MGAI-E-17-2019 el órgano auditor nos consulta:

 

1)    ¿Se puede considerar, para cumplir con el requisito indicado, la sumatoria de periodos (un día, dos días, etc.) en que se ha ejercido un puesto por recargo de funciones en donde se tiene personal a cargo?

 

2) ¿El tiempo ejercido en supervisión de personal debe ser continúo (periodos completos) para cumplir con el requisito; o puede cumplirse sumando diferentes periodos cortos en que se ha ejercido ese tipo de supervisión?

 

El órgano auditor manifiesta que la duda surge porque existen puestos para los cuales se establece como requisito, haber ejercido supervisión de personal, por un tiempo mínimo determinado.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) En general sobre la admisibilidad de las consultas de los auditores; B) Sobre el recargo de funciones en la Administración Pública; C) En orden a la razonabilidad de reconocer la experiencia laboral por plazos cortos; y D) Conclusión.

 

A.            EN GENERAL SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR EL AUDITOR INTERNO.

 

La consulta que nos ocupa ha sido planteada por la Auditoría Interna al amparo de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, parte final, que autoriza a los auditores para consultar directamente a este órgano.

 

Luego debe señalarse que, por regla general, la facultad de consultar a la Procuraduría General está reservada, en principio, a los jerarcas de la administración pública. Sin embargo, por reforma incorporada por la Ley General de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002, se legitimó a los auditores internos para consultar de forma directa.

 

Es importante precisar que esa facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos, tiene una finalidad, más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación. Es decir, que la finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le provee a los auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos exclusivos de que la respectiva Auditoría Interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. Al respecto, importa transcribir lo dicho en el dictamen C-48-2018 de 9 de marzo de 2018:

 

“Es conocido que el artículo 45.c de la Ley General de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002, reformó el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General para otorgarle a los auditores internos, la facultad de consultar directamente a este Órgano Superior Consultivo.

Ahora bien, es importante precisar que esa facultad de consultar que se otorgó a  los auditores internos -  que el citado artículo 4° de la Ley Orgánica prevé actualmente -, tiene una finalidad, más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación. Es decir, que la finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le provee a los auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos exclusivos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. Al respecto, importa transcribir lo dicho en el dictamen C-42-2015 de 2 de marzo de 2015:

En efecto, conviene señalar que esa facultad de consultar de los auditores está circunscrita a la competencia de éstos y al ámbito de competencias del organismo que controla y del cual forma parte. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-362-2005 de 24 de octubre de 2005:

Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor, y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. (Ver también Opinión Jurídica OJ- 033-2003 de 24 de febrero del 2003, reproducida en diversos pronunciamientos, entre ellos OJ-107-2003 del 22 de abril de 2003, C-174-2003 de 11 de junio de 2003, C-176-2003 13 de junio de 2003, C -219- 2004 de 2 de julio de 2004, Opinión Jurídica OJ-232-2003 de 12 de noviembre de 2003 y C-144-2004 del 12 de mayo del 2004.)

Es decir que la facultad de consultar de los auditores internos que el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General prevé, tiene por objeto que éstos cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

Es decir que la finalidad de la facultad que el artículo 4 en comentario le provee a los auditores internos consiste en que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría.”

 

Conviene entonces, reiterar lo dicho también en el mismo dictamen C-48-2018 en el sentido de que la facultad de los auditores de consultar a la Procuraduría General es para efectos del ejercicio estricto de su labor de auditoría. Asimismo, se reitera el dictamen C-48-2018 y se advierte que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, por lo cual, como se ha denotado también en el dictamen C-48-2018, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. Lo cierto es que si bien el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, le permite a los auditores internos consultar directamente, sin embargo éstos carecen de las atribuciones necesarias para realizar la gestión de reconsideración y de dispensa del dictamen conforme lo previsto en el artículo 6 de esa misma Ley.

 

Así las cosas, es oportuno enfatizar que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional. La facultad de consultar está, pues, está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. En este sentido, se transcribe el dictamen C-133-2019 de 14 de mayo de 2019 –el cual reitera los dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20 de febrero de 2019-:

 

“En reiteradas ocasiones hemos indicado que la facultad de consultar que tienen los auditores internos está limitada a su ámbito de acción y a las competencias del órgano que controla, es decir, no pueden consultar asuntos ajenos a su esfera de trabajo ni asuntos externos al órgano en el cual ejerce su función.

Concretamente, hemos dispuesto:

“Si bien es cierto, la reforma realizada al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, permite a las auditorías internas dirigir consultas directamente a este Órgano Asesor, también es cierto que dichas consultas no están exentas del cumplimiento de los requisitos de admisibilidad. Sobre esta particular se ha dicho:

«La circunstancia de que se legitime que el Auditor Interno consulte a la Procuraduría en forma directa no significa que las consultas que plantea el Auditor Interno no estén sujetas a requisitos de admisibilidad. Antes bien, como respecto de cualquier consulta, la admisibilidad de la consulta del Auditor Interno viene determinada por su propia competencia y debe tender a la satisfacción de los intereses públicos que el ordenamiento confía al sistema de control interno. Es por ello que las consultas de los Auditores deben reunir los requisitos de admisibilidad que definen nuestra Ley Orgánica o que conforme a ésta, han sido desarrollados por la jurisprudencia administrativa.

…Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte.» (Dictamen C-401-2005 de fecha 21 de noviembre del 2005).

Al tenor del anterior razonamiento, esta Procuraduría ha estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría.”  (Dictamen C-042-2008 del 11 de febrero de 2008. En similar sentido véanse los dictámenes Nos. C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, entre otros).

 

De este modo, se ha entendido que las consultas realizadas por la Auditoría Interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría.

 

Importa remarcar que la facultad de los auditores para consultar debe responder al interés público e institucional siendo inadmisible que el auditor consulte sobre asuntos de su interés personal o donde tenga un interés directo. Se transcribe el dictamen C-200-2015 de 5 de agosto de 2015:

 

“Está fuera de duda que el artículo 4, párrafo segundo, permite a los auditores internos consultar, de forma directa, a la Procuraduría General de la República. Esta facultad de las auditorías internas es muy relevante para el ejercicio de las competencias de las auditorías internas.

No obstante, debe remarcarse que, en general, la facultad para consultar a la Procuraduría General responde a intereses públicos e institucionales. Esta premisa se aplica también a la facultad de consultar de los auditores.

 En consecuencia con lo anterior, se ha entendido que la facultad de consultar a la Procuraduría General no debe ser ejercida para evacuar asuntos de interés propio y personal.”

 

Ahora bien, debe apuntarse que la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General ha anotado que también la imprecisión en el objeto consultado es general una causal de inadmisibilidad que se aplica tanto a los jerarcas de la administración activa como a los auditores internos. Esto en el tanto la imprecisión del objeto consultado, impide conocer la duda jurídica del consultante y por tanto elaborar el dictamen. Se cita el dictamen C-136-2006 de 3 de abril de 2006:

 

“[…] el meollo de la imposibilidad para ejercer nuestra competencia consultiva en el presente caso lo es la imprecisión que subyace en la consulta.  Ello porque no es dable inferir a que aspecto puntual se refiere su inquietud en torno a la conformación de un órgano director ‘… con otras formas alternativas para la instrucción de los procedimientos ordinarios y conformación de órganos directores de procedimiento […]”

 

Asimismo, importa anotar que la duda jurídica de la consulta, a pesar de debe ser abstracta y no referirse a casos concretos, debe ser específica y puntual siendo inadmisible el planteamiento de preguntas cuya finalidad sea más bien informativa o de referencia. Se cita el dictamen C-179-2019 de 19 de junio de 2019:

 

“De conformidad con lo expuesto, debe advertirse que en este caso no se indica cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que la auditoría está desarrollando en la Municipalidad de Cartago, y, por tanto, no es posible precisar que los cuestionamientos planteados tienen relación directa con el ejercicio de las competencias de la auditoría interna. Asimismo, la consulta no se refiere a una duda jurídica específica y puntual, sino que se plantean múltiples interrogantes sobre temas de distinta naturaleza.”

 

Finalmente, se puntualiza que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley General de Control Interno, determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas afectaría la actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. Se transcribe el dictamen C-72-2015 de 9 de abril de 2015:

 

“Ahora bien, debe indicarse que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley de Control Interno, determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas afectaría la actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General. Se transcribe la norma de interés:

“Artículo 24.— Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano.

Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo correspondiente.”

En razón de lo anterior, lo procedente, como lo ha señalado la jurisprudencia administrativa, es que la Procuraduría General de la República decline la atención de la presente consulta por ser inadmisible. Al respecto, citamos como precedente la opinión jurídica OJ-179-2003 de 25 de setiembre de 2003:

“Por otra parte, el artículo 24 de la ya citada Ley General de Control Interno dispone:

"Artículo 24.—Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano.

Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo correspondiente."

En criterio de la Procuraduría General, la conjugación de ambas normas permite establecer un vínculo entre el jerarca –en este caso, el Concejo Municipal- y el auditor interno, que si bien no jerárquico –artículos 101 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública en relación con el numeral 25 de la Ley N° 8292-, sí puede ser definido como de necesaria coordinación y colaboración. En esa medida, puede afirmarse que el auditor es, a la vez, un colaborador y un fiscal del Concejo, con competencias específicas en materia de asesoría y vigilancia sobre la buena marcha de las actividades y manejo de la Hacienda Pública del Municipio. Y dado que los acuerdos del Concejo se adoptan precisamente en las sesiones de dicho órgano colegiado (artículos 44 y siguientes del Código Municipal), una interpretación conforme al mejor cumplimiento del fin público encargado a las auditorías internas –artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública- recomiendan la presencia del auditor en tales sesiones

Sin embargo, tal posición de principio puede verse afectada por situaciones concretas que escapan a cualquier regulación contenida en las leyes citadas. En tales supuestos creemos de aplicación la reserva contenida en el artículo 24 supra transcrito, en la medida en que la presencia de los auditores municipales en todas las sesiones del Concejo es parte de "regulaciones de tipo administrativo" aplicables a dichos funcionarios. De estimarse que tal presencia compromete o afecta las labores propias de la auditoría interna, el tema cae dentro de las competencias de la Contraloría General de la República, tal y como se prescribe en el artículo 24 párrafo segundo de la Ley General de Control Interno. En virtud de esta constatación, es que se recomienda al Sr. Auditor Interno trasladar su inquietud ante el Órgano Contralor que, como queda evidenciado, ostenta la competencia decisora en este tema.

Igual consideración cabe hacer sobre lo referente a la obligación de dar seguimiento a todos los acuerdos adoptados por el Concejo Municipal. Una nueva interpretación armónica de los artículos 22 inciso d) y f) y 23 de la Ley General de Control Interno, nos permite concluir que el tema de cuáles acuerdos municipales deben ser objeto del seguimiento por parte de la auditoría interna es un asunto que tiene relación directa con el funcionamiento de este órgano asesor y fiscalizador. El tipo de duda que Ud. plantea es un tema que, necesariamente, debe ser definido por la Contraloría General de la República.

Conclusión.

En virtud de las consideraciones realizadas, se concluye que los temas objeto de la consulta –definición de disposiciones administrativas aplicables al auditor y obligación de que éste dé seguimiento a todos los acuerdos adoptados por el Concejo Municipal- están dentro de la competencia consultiva de la Contraloría General de la República y consecuentemente, le corresponde a ésta establecer la interpretación jurídica vinculante para dichos supuestos. En virtud de lo dicho, las apreciaciones que se realizan en este estudio se emiten en forma de Opinión Jurídica, sin perjuicio de lo que el Órgano Contralor decida en definitiva.” (Ver también dictamen C-117-2013 de 27 de junio de 2013 y C-244-2011 de 30 de setiembre de 2011).

 

Así las cosas, debe indicarse que la consulta realizada por oficio MGAI-E-17-2019, en el tanto ha sido planteada en términos generales, haciendo abstracción de algún caso concreto, al referirse a una materia que es parte de la competencia funcional de la Auditoría Interna y vinculada con el ejercicio de su función como auditoría del Gobierno Local, resulta admisible.

 

B.             SOBRE EL RECARGO DE FUNCIONES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

 

 Nuestra jurisprudencia de manera amplia a abordado la figura del “recargo de funciones” como una opción legal válida para garantizar la prestación interrumpida de los servicios públicos.

 

Hemos explicado que el “recargo de funciones” es un aumento en las tareas regulares de un servidor público. Los deberes adicionales provienen de un puesto de igual o mayor categoría que, por impedimento o ausencia del titular que debería ejecutar esas funciones, es otra persona con funciones de igual naturaleza quién asume transitoriamente.

 

En cuanto al recargo de funciones, en el dictamen C-067-2017 del 3 de abril del 2017, reiterado por el dictamen C-062-2019 del 7 de marzo del 2019, señalamos lo siguiente:

 

“La doctrina administrativa nacional ha reiterado que con base en el deber de colaboración que tienen todos los trabajadores para con sus patronos y el poder de dirección y ordenación patronal, en aras de brindar un mejor  servicio público, continuo y eficiente –artículo 4 y 8 de la Ley General de la Administración Pública-, en determinadas circunstancias objetivamente justificadas, el recargo de funciones o aumento de tareas -como también se le conoce-,  permite asignar temporalmente funciones afines de otro cargo de igual o de mayor categoría a un servidor para que las desempeñe simultáneamente con las propias (Dictámenes C-078-2000 de 13 de abril del 2000, C-467-2006 de 21 de noviembre de 2006, C-318-2009 de 12 de noviembre de 2009, C-032-2012 de 31 de enero de 2012 y C-036-2014 de 5 de febrero de 2014, así como el pronunciamiento OJ-035-2010 de 15 de julio de 2010; todo con base en los artículos 120 del Estatuto de Servicio Civil y 22 bis  inciso b) de su Reglamento; normas de aplicación analógica en el empleo público).

Conforme a la doctrina académica nacional, aquel aumento de tareas es posible y lícito, aun contra la voluntad del empleado, cuando las funciones recargadas son de la misma naturaleza de las convenidas o de las que se vienen desempeñando, y si, además, se da dentro de la misma jornada y en armonía con la capacidad y aptitudes del empleado; es decir, las funciones que constituyen el recargo se integran y complementan con la actividad principal del trabajador; debiéndose excluir de tal supuesto toda alteración que pretenda una diligencia o esfuerzo mayor inusitados o que excedan de las condiciones personales del empleado o de lo exigible a su categoría y especialidad (Véase, CARRO ZÚÑIGA (Carlos), Derecho del Trabajo Costarricense, San José, Ediciones Juricentro S.A., 1978, 117-118).

(…)

Como es obvio, el recargo de funciones no implica asumir como tal el cargo en sí, sino únicamente las funciones del mismo, pues en ese caso el funcionario se mantiene desempeñando el puesto del cual es titular y adicionalmente, de forma temporal, se le asignan las funciones de otro cargo de igual o de mayor jerarquía.”  (Consúltese también el Dictamen C-097-2009 del 03 de abril de 2009).

 

Conforme lo expuesto, con el recargo de funciones, la Administración -como patrono- está facultada para asignar funciones de forma temporal funciones afines de otro cargo de igual o de mayor categoría, recargo que puede ser impuesto aun contra de la voluntad del funcionario, siempre y cuando se traten de funciones de la misma naturaleza a las que desempeña el servidor que asume, y compatible con la actividades del centro de trabajo y capacidades del empleado (Dictámenes C-131-2019, C-65-2015 del 8 de abril del 2015 y C-467-2006 del 21 de noviembre de 2006).

 

Es importante tener presente que el recargo de funciones como acto administrativo que debe estar motivado y manifestarse por escrito. Su forma escrita es necesaria para declarar su temporalidad, conocer los límites a los cuales debe enmarcar su acción el funcionario y el control posterior por el recargo, al tenor de los artículos 111.1, 129 y 134 de la Ley General de la Administración Pública.

 

De otra parte, en el caso del servidor, éste puede entender el alcance de las funciones adjudicadas, y eventualmente constituir mérito de su servicio para efectos de la carrera administrativa.

 

Luego, en nuestro ordenamiento, dicha figura se encuentra en el artículo 22 Bis, inciso b), del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, Decreto Ejecutivo N° 21 de 14 de diciembre de 1954, norma aplicable de manera supletoria por las Municipalidades a falta de norma expresa en sus reglamentos (Opinión Jurídica N° OJ-035-2010 de fecha 15 de 2010). El numeral 22Bis.b del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil concretamente impone como requisito de validez en el recargo de funciones que el servidor reúna los requisitos correspondientes al cargo:

 

“Artículo 22 bis.- Los traslados, reubicaciones y recargos de funciones se regirán de acuerdo con lo que se indica a continuación:

(…)

b. Los recargos de funciones de puestos de mayor categoría, que excedan de un mes, podrán ser remunerados, pero estarán sujetos a la aprobación previa de la Dirección General, la que deberá constatar que el servidor a quien se hiciere el recargo, reúne los requisitos establecidos.” (El resaltado no corresponde al original)

 

Del mismo modo, la exigencia del numeral 22bis.b citado de cumplir los requisitos del puesto para que proceda el recargo de funciones coincide con lo preceptuado en el artículo 128 inciso a) del Código Municipal, que condiciona el nombramiento de una persona al cumplimiento de los requisitos del puesto:

 

“Artículo 128. - Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.

(…)”

 

El caso de la Municipalidad de Goicochea, Administración a la que pertenece la auditoría consultante, el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Goicoechea en su artículo 22 regula el recargo de funciones, denotándose que este acto debe ser acordado expresamente (Consúltese http://www.munigoicoechea.com/index.php/reglamentos).

 

No está de más recordar, como ha destacado la jurisprudencia constitucional citada en nuestra Opinión Jurídica OJ-035-2010 del 15 de julio del 2010, para asumir ciertos puestos, aun en recargo, debe cumplirse con la incorporación y habilitación por el Colegio Profesional respectivo, según su ley lo disponga:

 

“[…] En nuestro Ordenamiento, de conformidad con la ley Orgánica de cada Colegio, la colegiatura es obligatoria a fin de ejercer la profesión respectiva; lo que significa que no basta con tener un título, sino que además es necesario formar parte de un Colegio, a fin de ejercer la profesión de conformidad con la legislación vigente. En este orden de ideas, el requisito en cuestión es consecuencia del poder fiscalizador que posee el Estado en aras de bien común, el cual podría ser ejercido en forma directa o bien, como en el caso de nuestro país, delegarlo en forma exclusiva en una organización no estatal -Colegio Profesional-, pues intereses superiores a los particulares de los administrados exigen que exista un control sobre la actividad que realiza un grupo determinado de profesionales por constituir su actividad un servicio público cumplido a través de sujetos particulares […]” (Voto N° 1994-0789 de las quince horas veintisiete minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro de la Sala Constitucional).

 

Por último, conforme lo establece la normativa anteriormente citada, el incumplimiento de los requisitos que el Manual de Puestos establece para el puesto, son un obstáculo legal para el nombramiento de una persona. De igual manera ocurre para el recargo de funciones, ya que la Administración debe constatar que quién sea nombrada con recargo reúna los requisitos legales del puesto, definidos como medio para garantizar la idoneidad de la persona.

 

 

C.         EN ORDEN A LA RAZONABILIDAD DE RECONOCER LA EXPERIENCIA LABORAL POR PLAZOS CORTOS.

 

La Auditoría de la Municipalidad de Goicoechea consulta si es posible reconocer la experiencia adquirida por un recargo de funciones realizado por días o semanas, en la cual se ha supervisado personal.

 

En primer orden, debe resaltarse que la “experiencia” puede ser considerada parte de los elementos esenciales que construyen la “idoneidad comprobada” que los artículos 191 y 192 de la Constitución Política demandan para el nombramiento de una persona en la función pública. Sea en la ley o en los reglamentos, para el acceso de ciertos cargos se establece la experiencia como condición para garantizar la eficiencia de la Administración Pública. La exigencia de un cierto grado de experiencia es jurídicamente válida en el ordenamiento costarricense, como parte de los requisitos, pruebas y límites positivos y negativos fijados para el acceso a la función pública.

 

Luego, en segundo lugar, deviene indispensable precisar que ha de entenderse por experiencia en el régimen estatutario público. Sobre el concepto de experiencia, la Dirección General de Servicio Civil, órgano técnico rector del Sistema de Recursos Humanos del Estado, da la definición siguiente: 

 

Experiencia: Práctica prolongada que proporciona conocimiento o habilidad para hacer algo. (Diccionario Real Academia Española-DRAE). // Conocimiento o habilidad que se adquiere con la práctica en el desempeño de un cargo. Por tanto, también se refiere al grado suficiente, de ese conocimiento o habilidad, para desempeñar satisfactoriamente las actividades de un puesto. En el actual sistema clasificado de puestos, este concepto alude al tiempo necesario para adquirir familiaridad con los problemas de trabajo y situaciones que se presenten en el respectivo campo de actividad, de manera que el trabajador pueda ejecutar, eficaz y eficientemente, las labores encomendadas sin la instrucción constante de superiores, colegas o compañeros. (Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica, junio 2013 / Link: http://cidseci.dgsc.go.cr/datos/oficio_circular_gestion_006_13.pdf).

 

En igual sentido, el “Manual descriptivo de Puestos Integral para el Régimen Municipal”, publicado en La Gaceta N° 214 del 04 de noviembre de 2010, norma aplicable por disposición de los artículos 128 inciso a) y 129 del Código Municipal, en su numeral IV.13 define la experiencia de la siguiente manera:

 

“13. Experiencia: Es el tiempo de ejercicio (expresado en meses o años) de funciones similares a las del puesto, que permita un desempeño exitoso del mismo debido al aprendizaje relevante obtenido en la práctica laboral.”

 

Siguiendo las definiciones anteriores tenemos que la experiencia se concibe como la adquisición de conocimiento y habilidades en el tiempo, a causa del desempeño de una labor. La experiencia es intrínseca al trabajo, indivisible pero sí determinable en relación a la función depositada a ejecutar.

 

De seguido, es en este sentido, que tanto el Servicio Civil como el Manual Descriptivo de Puestos Integral para el Régimen Municipal coinciden en no limitar el tiempo requerido para construir “experiencia”, es decir, la experiencia general se da por los conocimientos y destrezas físicas, intelectuales y emocionales adquiridas y desarrolladas -en parte- por el desempeño de una labor; formando la aptitud y actitud del trabajador para ciertas tareas.

 

Téngase presente que ni el Código Municipal ni el Estatuto de Servicio Civil –de aplicación supletoria- de ninguna manera restringen la experiencia a un día, varios días o semanas para tenerse como tal. Al contrario, las definiciones citadas admiten de forma amplia el concepto de experiencia en razón del “tiempo necesario”. Por tanto, la experiencia adquirida en un recargo de funciones por tiempos cortos, resulta válida, y bajo la misma lógica es razonable que sea acumulada, porque es la práctica prolongada de conocimientos, destrezas y habilidades en suma la que formará la experiencia integral necesaria para atender y cumplir las labores propuestas o encomendadas.

 

Luego, debemos dejar claro que, como indicamos en el apartado anterior, tratándose de experiencia profesional, es condición “sine qua non” que esta se haya adquirido cumpliendo las obligaciones de colegiatura que la ley especial ordena. Es decir, sólo será admisible la experiencia a partir de la incorporación y habilitación por parte del Colegio Profesional, no antes (Opinión Jurídica OJ-035-2010 del 15 de julio del 2010).

 

Finalmente, se advierte que la experiencia por recargo de funciones resulta válida en el tanto se hayan cumplido los preceptos legales respectivos, a saber que la persona nombrada con recargo reuniese los requisitos del puesto y profesionales de ser requeridos. Además, dicha designación sea documentada con la indicación de la información necesaria para su acreditación, por el control interno al que está sometida la Administración Pública (Ley N° 8292).

 

D.            CONCLUSION.

 

- Que, con fundamento en lo expuesto, se concluye que resulta razonable y válido el reconocimiento de experiencia adquirida por el recargo de funciones por plazos cortos tales como días o semanas, siempre y cuando la persona que haya asumido el recargo haya cumplido a cabalidad los requisitos del Manual de Puestos de la Municipalidad exigidos para el puesto, así como los requisitos que por disposición legal -ley o reglamento- se impongan para el ejercicio de las labores y de la profesión.

 

Atentos se suscriben;

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                       Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto                                                       Abogado Asistente

JAOA/rwrs/hsc