18 de mayo de 2020

C-178-2020

Señor

Diego Zúñiga Céspedes

Consejo Nacional de la Política Pública del Consejo Nacional de la Persona Joven

Director Ejecutivo

S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio CPJ-JD-OF-27-2020 de 6 de abril de 2020.

     En el oficio CPJ-JD-OF-27-2020 de 6 de abril de 2020 se nos comunica el acuerdo tomado por el Consejo Nacional de Política Pública del Consejo Nacional de la Persona Joven, N.° 6 adoptado en la sesión N.° 256-2020 de 31 de marzo de 2020 y a través del cual se acordó consultar los siguientes puntos:

-   ¿El Consejo de la Persona Joven puede brindar prorroga a la presentación de los Proyectos de los CCPJ por motivo de una Emergencia Nacional mediante un Decreto Ejecutivo?

-   ¿La Junta Directiva del Consejo de la Persona Joven por acuerdo en el seno pueden brindar prorroga a la presentación de los Proyectos de los CCPJ por motivo de una Emergencia Nacional mediante un Decreto Ejecutivo?

-   ¿Tiene el Decreto Ejecutivo de Emergencia Nacional los alcances para dar prórroga, ya que es importante que se aseguren la transferencia de los recursos y que se tomen las medidas correspondientes de acuerdo a los protocolos establecidos?

-   ¿Puede el Comité Cantonal de la Persona Joven sesionar de manera virtual, por el por motivo de una Emergencia Nacional mediante un Decreto Ejecutivo? ¿cuáles serían los alcances y limitaciones del mismo?

          Conforme lo exige el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio jurídico de la asesoría jurídica, oficio ANPJ-Direct-EMO- 0010-2020 de 24 de marzo de 2020.

          Con el objeto de atender la consulta planteada, se hacen las siguientes consideraciones:  A. EL PRINCIPIO DE CONTINUIDAD DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN UN ESTADO DE EMERGENCIA SANITARIA, B. LA REGLAMENTACION DE LAS SESIONES VIRTUALES DEL COMITÉ CANTONAL DE LA PERSONA JOVEN ES COMPETENCIA DEL RESPECTIVO CONSEJO MUNICIPAL.

A.         EL PRINCIPIO DE CONTINUIDAD DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN UN ESTADO DE EMERGENCIA SANITARIA.

     A pesar de que la Constitución de 1949 no contiene una regulación exhaustiva sobre el instituto jurídico del Estado de Emergencia, lo cierto es que la Norma Fundamental sí prevé la posibilidad de declarar el Estado de Emergencia en los supuestos de los artículos 121 inciso 7) y 140 inciso 4) para el caso de la suspensión de derechos fundamentales, normas que además son complementadas por el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos. La Constitución Política regula, además, en el numeral 180, situaciones de emergencia en las que, si bien resulta innecesario aplicar las competencias excepcionales de los artículos 121 inciso 7) y 140 inciso 4) constitucionales, permiten al Poder Ejecutivo variar el destino de partidas presupuestarias o autorizar créditos adicionales, en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. Finalmente, cabe acotar que se ha comprendido que la sola existencia del párrafo 3° del artículo 180 de la Constitución Política, basta como norma de previsión suficiente que no requiere desarrollo legislativo especial para que la Administración enfrente un "estado de necesidad y urgencia", sin presentar problema alguno frente al principio de legalidad.

Debe precisarse que el artículo 180 constitucional contempla, entonces, la posibilidad jurídica de que la Administración mediante procedimientos administrativos excepcionales, expeditos y simplificados, enfrente el estado anormal de cosas provocado por circunstancias tales como la guerra, la conmoción interna o la calamidad pública. Es decir que el artículo 180 constitucional habilita al Gobierno para responder con medidas extraordinarias a situaciones anormales que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas con las medidas ordinarias de que dispone el Gobierno. En este sentido, se ha advertido que la posibilidad de que se adopten medidas extraordinarias ante Estados de Emergencia responde a la necesidad de que el bien jurídico más débil (la conservación del orden normal de competencias administrativas) ceda ante el bien jurídico más fuerte (la conservación del orden jurídico y social, que, en ocasiones, no permite esperar a que se tramite y apruebe una ley).

Importa advertir que, bajo el concepto jurídico de Estado de Emergencia se comprende una serie de situaciones transitorias y que son urgentes en las que se hace necesario mantener la continuidad de los servicios públicos, de manera que se permite a la Administración improvisar una autoridad para el servicio de los generales que no pueden ser sacrificados a un prurito legalista. De esta suerte, el derecho de excepción - formado por el conjunto de normas dictadas en el momento de necesidad-, deviene en inconstitucional en caso de normalidad, por cuanto se trata de un derecho esencialmente temporal, esto es, única y exclusivamente para solucionar la emergencia concreta que se enfrenta.

Un amplio desarrollo de la doctrina del instituto del Estado de Emergencia se encuentra las sentencias de la Sala Constitucional N.° 3410-1992 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992 y N.° 8420-2012 de 9:05 de 22 de junio de 2012)

Así las cosas, bajo la Constitución, el hecho de que se haya declarado un Estado de Emergencia no supone una desjuridificación de la administración pública, mucho menos una de constitucionalización de su actividad. La regulación constitucional del Estado de Emergencia supone que debe haber un equilibrio entre la necesidad de atender la amenaza y el mantenimiento de la institucionalidad jurídica, particularmente del principio de sujeción constitucional. Dentro de la lógica del numeral 180 constitucional, el instituto del Estado de Emergencia tiene una finalidad pública superior de indudable relevancia constitucional, sea la conservación del orden jurídico y social. En consecuencia, la regulación constitucional del Estado de Emergencia, supone que uno de los deberes fundamentales del Estado, durante la emergencia,  es garantizar el mantenimiento  y funcionamiento de la estructura mínima esencial de las instituciones públicas,  pues de hecho la declaratoria del Estado de Emergencia comprende, más bien, una serie de situaciones transitorias y que son urgentes en las que se hace necesario mantener la continuidad de los servicios públicos adaptándose a situaciones de urgencia que hacen peligrar la conservación del orden jurídico y social. Así, el artículo 33 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N.° 8488 de 22 de noviembre de 2005, establece que, durante la vigencia de una declaratoria de Estado de Emergencia, todas las instituciones públicas están en el deber de coordinar sus actividades para la atención del desastre o la calamidad pública. (Sobre el principio de continuidad en los Estados de Emergencia, ver: FAGGIANNI, VALENTINA. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN. PERSPECTIVAS DESDE EL DERECHO CONSTITUCIONAL EUROPEO, disponible en:

https://www.ugr.es/~redce/REDCE17/articulos/05_FAGGIANI.htm)

En el mismo orden de ideas, se impone acotar que, en virtud del mismo artículo 33 de la Ley N.° 8488, durante un Estado de Emergencia, la administración pública, en general; y precisamente en orden a garantizar su continuidad; debe también adaptar su actividad a las medidas que el Poder Ejecutivo decrete en atención a la calamidad o conmoción pública.

Ahora bien, mediante Decreto N.° 42227 de 16 de marzo de 2020 se ha declarado Estado de Emergencia nacional en todo el territorio de la República de Costa Rica, debido a la situación de emergencia sanitaria provocada por la enfermedad COVID-19.

Cabe acotar que conforme el Decreto N.° 42227, específicamente en su artículo 11, se estableció que durante la vigencia de la Declaratoria de Emergencia Sanitaria decretada para la atención de la epidemia del Coronavirus (COVID 19), las instituciones públicas están obligadas a contribuir en lo necesario con apoyo técnico en las tres fases de la emergencia, pudiéndose asignar tareas específicas a cada institución en el marco de sus competencias. Es decir, que el Decreto N° 42227 supone una obligación de la administración pública de garantizar la continuidad de su actividad y servicios y, por supuesto, de adaptarlos para atender la emergencia dentro del marco de sus competencias. Esto incluye a las Municipalidades y sus órganos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo.

De seguido, conviene subrayar que por Decreto Ejecutivo N.° 42221 de 10 de marzo de 2020, específicamente en su artículo 1, se estableció que, como medida preventiva para evitar la propagación de la epidemia del COVID 19, deben suspenderse las actividades de concentración masiva de personas, entendidas éstas, de conformidad con el artículo 2, como todo evento temporal que reúna extraordinariamente a una cantidad de personas, bajo condiciones de aglomeración o hacinamiento, en espacios físicos abiertos o cerrados que por sus características de sitio, estructurales y no estructurales, suponen o hacen suponer un escenario de riesgo de amenaza que obligan a medidas preventivas de control de uso del espacio y de la conducta humana.

Luego, debe precisarse que, aunque es evidente que las instituciones públicas, incluyendo las municipalidades y sus órganos, están obligadas, en virtud de lo dispuesto en los artículos 169 y 367 de la Ley General de Salud, a cumplir con el Decreto Ejecutivo N.° 42221 de 10 de marzo de 2020 – en el sentido de que deben suspender toda actividad que implique concentración masiva de personas -; lo cierto es que ni el Decreto  N.° 42227 ni tampoco el N.° 42221, han dispuesto que, en general, se suspenda la actividad administrativa ni los servicios públicos que las instituciones prestan. Mucho menos han previsto que se suspenda la actividad de las Municipalidades ni sus servicios. Por el contrario, debe insistirse en que la regulación constitucional del Estado de Emergencia, supone que existe un deber fundamental del Estado, durante la emergencia, de garantizar el mantenimiento y funcionamiento de la estructura mínima esencial de las instituciones públicas. Esto comprende a las municipalidades y sus órganos.

Cabe precisar, entonces, que ni el Decreto N.° 42227 ni tampoco el Decreto N.° 42221, han otorgado una habilitación para que se suspenda la actividad administrativa ni los servicios de los Comités Cantonales de la Persona Joven. Por el contrario, el deber fundamental de mantener el funcionamiento de las instituciones implica que existe una exigencia de que dichos órganos municipales continúen su actividad administrativa y la prestación de sus servicios, salvo aquellos que impliquen la concentración masiva de personas, como podría ser el funcionamiento de las Casas Cantonales de la Juventud.

En esta línea de argumentación, se impone considerar que, de acuerdo con el artículo 25 de la Ley N.° 8261 de 2 de mayo de 2002, los Comités Cantonales de la Persona Joven, que son órganos municipales, tienen como objetivo fundamental elaborar y ejecutar propuestas locales dirigidas a procurar el acceso a los servicios e incrementar las potencialidades de las personas jóvenes para lograr su desarrollo integral y el ejercicio pleno de su ciudadanía, en especial en el campo laboral, la educación, la salud integral y la tecnología. Sea que se trata de órganos dirigidos a promover el bienestar las personas jóvenes de la población. 

Luego, debe insistirse en que ni la Declaratoria de Emergencia Sanitaria ni las medidas dictadas por el Ministerio de Salud para prevenir la concentración masiva de personas, han conllevado una obligación de suspender en general la actividad administrativa o los servicios que prestan los Comités Cantonales de la Persona Joven, por lo cual tampoco dichos decretos han sido obstáculos para que dichos órganos ejercieran sus competencias y atribuciones, particularmente las relacionadas con la presentación oportuna de sus programas y planes.

En efecto, es indiscutible que parte sustantiva de las atribuciones de los Comités Cantonales de la Persona Joven es la presentación de sus planes y programadas para aprobación por parte del Consejo de la Política Pública del Consejo Nacional de la Persona Joven. Ni la Declaratoria de Emergencia Sanitaria ni las medidas dictadas por el Ministerio de Salud han suspendido la actividad de los Comités Cantonales de la Persona Joven, ni los ha dispensado de su obligación, impuesta por el artículo 26 de la Ley 8261, de presentar sus planes y programas en el primer trimestre del año ante la Dirección Ejecutiva del Consejo de la Política Pública del Consejo Nacional de la Persona Joven. Tampoco han impuesto un obstáculo jurídico para que los Comités Cantonales de la Persona Joven pudieran cumplir con aquella obligación o ejercer sus competencias en general.

En todo caso, es importante subrayar que el término previsto en el artículo 26 para la presentación de los planes y proyectos de los Comités Cantonales de la Persona Joven, tiene un carácter legal y el artículo 26 en comentario no le ha otorgado al Consejo una facultad para otorgar prórrogas. Se transcribe la norma de interés:

Artículo 26.-Financiamiento. Un veintidós y medio por ciento (22,5%) del presupuesto del Consejo será destinado a financiar los proyectos de los comités cantonales de la persona joven.

El Consejo girará los recursos a la municipalidad de cada cantón, con destino específico al desarrollo de proyectos de los comités cantonales de la persona joven, en proporción a la población, el territorio y el último índice de desarrollo social del cantón, previa presentación de sus planes y programas, debidamente aprobados por cada comité cantonal de la persona joven y presentados en el primer trimestre del año ante la Dirección Ejecutiva del Consejo.

Los recursos que el Consejo no transfiera a las municipalidades al finalizar el año se redistribuirán a los comités cantonales de la persona joven, en las condiciones que señala este mismo artículo.

B. LA REGLAMENTACION DE LAS SESIONES VIRTUALES DEL COMITÉ CANTONAL DE LA PERSONA JOVEN ES COMPETENCIA DEL RESPECTIVO CONSEJO MUNICIPAL.

De otro extremo, en su oficio CPJ-JD-OF-27-2020 de 6 de abril de 2020, el Consejo consultante pregunta si es procedente que mediante Decreto Ejecutivo se habilite la posibilidad de los Comités Cantonales de la Persona Joven, puedan sesionar virtualmente.

Luego, debe indicarse que de acuerdo con el artículo 24 de la Ley N.° 8261 de 2 de mayo de 2002, los Comités Cantonales de la Persona Joven son órganos municipales. El mismo artículo 24 establece, de forma expresa, que cada municipalidad reglamentará el procedimiento de elección de los miembros del comité cantonal de la persona joven, así como los aspectos relacionados con la conformación del cuórum estructural y funcional, y también con su funcionamiento en general. Se trascribe, en lo conducente, el artículo 24 de la Ley N.° 8261:

Artículo 24.-Creación, funcionamiento, conformación e integración de los comités cantonales de la persona joven. (…)

(…)Cada municipalidad reglamentará el procedimiento de elección de los miembros del comité cantonal de la persona joven, así como los aspectos relacionados con la conformación del cuórum estructural y cuórum funcional, a fin de que se clarifique el funcionamiento, la misión y la visión de los comités cantonales de la persona joven en sus cantones (…)

Así las cosas, es claro que no corresponde al Poder Ejecutivo, tampoco al Consejo de la Política Pública del Consejo Nacional de la Persona Joven, decidir o reglamentar la posibilidad de que los Comités Cantonales de la Persona Joven sesionen virtualmente, pues dicha competencia es una atribución de la respectiva municipalidad.

En todo caso, cabe informar al consultante que la posibilidad de que de cara a un Estado de Emergencia, los órganos colegiados de las municipalidades puedan sesionar de forma virtual ha sido examinada en detalle en el reciente dictamen C-131-2020 de 7 de abril de 2020.

C.      CONCLUSION.

            Con fundamento en lo expuesto, se concluye ni la Declaratoria de Emergencia Sanitaria, Decreto Ejecutivo N.° 42227 de 16 de marzo de 2020  ni las medidas dictadas por el Ministerio de Salud en el Decreto Ejecutivo N.° 42221 de 10 de marzo de 2020,  han suspendido la actividad de los Comités Cantonales de la Persona Joven, ni los ha dispensado de su obligación, impuesta por el artículo 26 de la Ley 8261, de presentar sus planes y programas en el primer trimestre del año ante la Dirección Ejecutiva del Consejo de la Política Pública del Consejo Nacional de la Persona Joven. Tampoco han impuesto un obstáculo jurídico para que los Comités Cantonales de la Persona Joven pudieran cumplir con aquella obligación o ejercer sus competencias en general.

            Asimismo, se concluye que el término previsto en el artículo 26 para la presentación de los planes y proyectos de los Comités Cantonales de la Persona Joven, tiene un carácter legal y dicha norma legal no le ha otorgado al Consejo una facultad para otorgar prórrogas respecto a ese término.

            Finalmente, se concluye que no corresponde al Poder Ejecutivo, tampoco al Consejo de la Política Pública del Consejo Nacional de la Persona Joven, decidir o reglamentar la posibilidad de que los Comités Cantonales de la Persona Joven sesionen virtualmente, pues dicha competencia es una atribución de la respectiva municipalidad.

Atento se suscribe;

Jorge Andrés Oviedo Álvarez               

Procurador Adjunto

JAOA/hsc