17de julio de 2020

C-287-2020

Licenciado

Manuel Enrique Vega Villalobos

Director Ejecutivo

Consejo de Transporte Público (CTP)

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio DE-2019-0602 del 28 de marzo de 2019.

En el oficio DE-2019-0602 la Dirección Ejecutiva del Consejo de Transporte Público se procede a hacer referencia al dictamen de la Procuraduría General de la Republica C-031-2019 del 11 de febrero de 2019 remitido para su conocimiento por la Auditoría Interna del Consejo de Transporte Público mediante Servicio Preventivo A1-0-19-0154 del pasado 21 de marzo de 2019.

En el dictamen C-31-2019 se concluyó, esencialmente lo siguiente: que la Dirección Ejecutiva carece de las atribuciones necesarias para crear una Coordinación de Asuntos Administrativos, pues la constitución de tal órgano sería resorte del Consejo de Transporte Público.  Tampoco podría la Dirección Ejecutiva prorrogar, de ninguna forma, el funcionamiento de la Coordinación de Asuntos Administrativos.

Luego, el Director Ejecutivo, en el memorial DE-2019-0602 indica que, en su criterio lo que se ha querido decir en el dictamen C-31-2019 es lo siguiente: “En dicho memorial y simplificando se indica que la creación de órganos internos, podría tratarse de una actuación irregular, al no ser competente el delegado para ejercer las funciones delegadas.”   (La cursiva corresponde a una transcripción literal del oficio DE-2019-0602)

De seguido, el Director Ejecutivo DE-2019-0602 procede a explicar que, en la práctica, nunca se creó un órgano denominado “Coordinador de Asuntos Administrativos” sino que la Dirección se circunscribió a delegar funciones en un Jefe de Despacho, al cual se le dieron las siguientes funciones:

a)     Ejecutar las acciones administrativas  en relación  a los  gastos  de  viáticos  de los funcionarios del Consejo de Transporte Público, así como aquellas que se relacionen con la jornada  extraordinaria, mismas que deberá suscribir y autorizar cuando así corresponda.

b) Supervisar y ejecutar las resoluciones que en lo laboral disponga  el Director Ejecutivo   respecto a los funcionarios del Consejo de Transporte Público .

c) Firmar las vacaciones de todos los subalternos del Director Ejecutivo, en el entendido de que dicha firma se hace sujeta a la aprobación previa del Director Ejecutivo, para lo cual deberá coordinar e informar lo correspondiente directamente con el infrascrito.

d)            Llevar a cabo una labor sistemática de modernización y transformación estratégica de   las gestiones del Consejo proponiendo acciones, planes y programas de mejoras y cambio en la atención de las gestiones internas y externas que recibe la institución.

e) Investigar y analizar el ambiente tanto externo como interno en que se desenvuelve la Institución, así como evaluar su impacto en los planes y metas estratégicos de la Institución.

f) Ejecutar cualquier gestión expresamente encomendada por el Director Ejecutivo.

g) Servir como instructor de los Procedimientos Administrativos Ordinarios en los que sea designado por el Director Ejecutivo.

h)  Presidir, asistir, coordinar y convocar la Comisión Gerencial del Consejo de Transporte   Público integrada por las Direcciones y Departamentos del Consejo, sin perjuicio de las ocasiones en que sea convocada y presidida directamente por el Director Ejecutivo.

i)   Asistir a las reuniones de la Comisión de Control Interno - Sevri como representante del Director Ejecutivo.

j)       Representar al Director Ejecutivo en la Comisión de Capacitación Institucional.

k)        Encargarse de la coordinación con otros organismos de carácter nacional o internacional que tengan competencias afines o concurrentes con el Consejo de Transporte Público.

1)            Representar al Director Ejecutivo en las reuniones o foros en las que sea requerido, así   como en aquellas comisiones internas que el suscrito designe.

m) Coordinar con los Departamentos y Direcciones del Consejo el seguimiento y cumplimiento de acuerdos de la Junta Directiva, resoluciones judiciales, gestiones administrativas y todas aquellas otras que deban cumplir las unidades internas de éste Consejo.(Transcripción literal del oficio DE-2019-0602)

A continuación, el Director Ejecutivo, en su oficio DE-2019-0602, expone, con base también la información que se acaba de reseñar, las razones por las que discrepa de lo dictaminado en el C-31-2019 y por las que no resulta conveniente ni apropiado que sea la Junta la que indique o apruebe a cuales funcionarios subalternos del órgano le puede el Director Ejecutivo encargar tareas como asistir a la Comisión de Control Interno, ir a la Comisión de Capacitación o ejecutar sus órdenes o firmar vacaciones de sus subalternos directos.

Finalmente, el Director Ejecutivo considera que el dictamen C-31-2019 quizá ha errado debido de que en la consulta planteada por la Auditoría Interna no brindara la

totalidad de los elementos de análisis, pues al parecer del Director Ejecutivo no se estaba creando ningún órgano dentro del esquema organizativo, sino que se le dio una denominación al Jefe de Despacho distinta a la habitual en otras instituciones públicas, la cual se oficializó formalmente a efectos, precisamente de delimitar y aclarar las funciones que tendría para evitar como pasa en la praxis en otras instituciones, que se diera un abuso de poder por parte del funcionario que fue nombrado.

El oficio DE-2019-0602 concluye con esta petitoria: “Con vista en lo anterior respetuosamente solicitamos revisar la posición externada por el Abogado del Estado en este asunto específico.” (Transcripción literal del oficio DE-2019-0602)

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) Inadmisibilidad de la Consulta: Improcedente “Revisión”; y B) Conclusión.

A.            INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA: IMPROCEDENTE “REVISIÓN”.

En definitiva, es claro que en el oficio DE-2019-0602 de 28 de marzo de 2019 no se está requiriendo de la Procuraduría General de la República un criterio sobre la interpretación y alcance de una determinada norma jurídica o de un particular instituto de Derecho. Analizado el oficio DE-2019-0602 se deduce que el objeto de dicha gestión es que la Procuraduría General revise el criterio C-31-2019 de 11 de febrero de 2019 – dirigido a la Auditoría Interna del Consejo de Transporte Público - para lo cual expone una serie de argumentos de circunstancia y alegatos sobre el alcance de ciertas normas jurídicas que el consultante estima relevantes para examinar la legalidad de la figura del “Coordinador Administrativo”, figura que según se nos ha explicado corresponde al Jefe de Despacho que existe en otras instituciones.

De seguido, debe indicarse que la Ley, salvo por la gestión de reconsideración prevista en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, no ha creado un instituto impugnatorio a través del cual, la administración pública pueda requerir la revisión de alguno de nuestros dictámenes.

En este sentido, debe indicarse que tal y como se indicó en el dictamen C-141-2019 de 23 de mayo de 2019, solamente el mismo órgano que haya consultado originalmente está legitimado para formular la respectiva gestión de reconsideración en octavo día, esto porque dicha gestión es un presupuesto necesario para solicitar, con carácter excepcional y ante el Consejo de Gobierno, la dispensa del acatamiento obligatorio del dictamen que se le haya emitido. Se transcribe el dictamen C-141-2019:

“El artículo 6 de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano, cuando el consultante esté en desacuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno - bajo su entera responsabilidad -, lo exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por este Órgano, en la medida que se trate de un caso excepcional que afecte el interés público, y en el tanto la solicitud de reconsideración (requisito sine qua nom) haya sido requerida dentro de los ocho (08) días siguientes a la fecha en que se recibió el dictamen.(…)

De entrada, nótese, que el primer párrafo de la norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el que podrá ser dispensado del carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional por virtud del interés público comprometido, entre los que se cita la seguridad pública o la relaciones exteriores.”

Luego, debe advertirse que el dictamen C-31-2019, cuya revisión solicita el Director Ejecutivo del Consejo de Transporte Público, no fue emitido a instancia de dicho órgano ejecutivo, pues como es notorio, dicho criterio jurídico fue emitido por gestión presentada por otro órgano legitimado para consultar, sea la Auditoría Interna del Consejo. Tómese nota de que las auditorías internas, en general, han sido autorizadas por el artículo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General para consultar directamente.

Así las cosas, es claro, de un lado, que la Dirección Ejecutiva no está legitimada para pedir la reconsideración del dictamen C-31-2019, y de seguido, que la Ley no ha creado un medio a través del cual dicho órgano ejecutivo pueda impugnar los dictámenes emitidos a instancia de otro ente u órgano administrativo legitimado, lo cual incluye los dictámenes elaborados por instancia de las auditorías internas. 

En todo caso, debe denotarse que la gestión planteada por la Dirección Ejecutiva no podría ser evacuada incluso en el hipotético caso de que se hubiera planteado como una gestión de consulta – y no como una “revisión” -.

En este orden de ideas, debe señalarse, en primer lugar, que la gestión DE-2019-0602 de 28 de marzo de 2019 no plantea ninguna duda jurídica, sino que se limita a plantear su disconformidad con el criterio C-31-2019, por lo que igual hace improcedente que podamos pronunciarnos. Recuérdese que toda gestión de consulta planteada a la Procuraduría General debe precisar cuál es la “duda jurídica” que necesita ser evacuada, lo cual es una condición indispensable para que este Órgano Consultivo pueda pronunciarse. Al respecto, en el dictamen C-205-2020 del 02 de junio de 2020 hemos señalado:

“[…] la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-0089-2020 de 17 de marzo de 2020, entre otros).

En esta ocasión, no se delimita de manera clara y precisa el objeto de la consulta, pues, además de exponerse cuál es el horario que se aplica actualmente en la Municipalidad, no se formula ningún cuestionamiento jurídico abstracto ni se determina sobre qué aspecto jurídico se requiere nuestro criterio.

(…)”

Finalmente, debe advertirse que, en todo caso, la gestión formulada por oficio DE-2019-0602 de 28 de marzo de 2019, carece de una formalidad esencial, sea aportar el criterio de la asesoría legal institucional, requisito exigido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría y que es un necesario para evacuar cualquier gestión de consulta. Se transcribe, en lo conducente, el dictamen C-072-2020 del 03 de marzo de 2020, que recoge gran parte de nuestra jurisprudencia:

“En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016 y C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019).

(…)

Al respecto, hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017).”

Ergo, debe concluirse que la gestión de “revisión” es inadmisible.

B.  CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la gestión de “revisión” hecha por oficio DE-2019-0602 del 28 de marzo de 2019, es inadmisible.

Atentos se suscriben;

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                            Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto                                                                      Abogado Asistente

JAOA/rwrs/hsc