03 de agosto de 2020

C-302-2020

 

Licenciada

Mercedes Hernández Méndez

Secretaria Municipal

Municipalidad de Barva

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio SM-1398-2019 del 16 de octubre de 2019.

En el oficio SM-1398-2019 la Secretaria del Concejo Municipal trascribe el acuerdo N° 1006-2019 tomado en la sesión ordinaria N° 59-2019 celebrada el 30 de setiembre de 2019 del Concejo Municipal, mediante el cual nos consulta:

 

1.     La persona que se designe como secretario técnico del CCCI podrá realizar otras funciones distintas a las establecidas en el artículo 16 del decreto 36004-PLAN.

2.     Será necesario realizar la contratación de una persona para que ocupe la designación como secretario del CCCI, que (sic) condición deberá tener este funcionario.

3.     Se podrá justificar la contratación de personal para ocupar la designación de secretario técnico de CCCI bajo la modalidad de un proyecto de servicio especial.

4.     Podrá coordinar una persona distinta a la titular de la alcaldía el CCCI.

5.     El CCCI podrá formar comisiones que tengan las mismas temáticas que las comisiones permanentes contempladas en el artículo 49 del Código Municipal.

6.     El CCCI podrá integrar a este órgano, organizaciones o instituciones que no sean entes públicos como lo indica el artículo 14 del decreto 36004-PLAN.

7.     Cual (sic) deberá ser el mecanismo de convocatoria del CCCI que utilice el titular de la alcaldía.

8.     Podrá reunirse el CCCI sin la presencia del titular de la alcaldía presidiendo el órgano.

9.     Podrá el CCCI elaborar políticas públicas o debe concentrarse en el propósito del artículo 18 de la ley N° 8801.

10.  Cuál es el papel que juega el Concejo Municipal en relación al CCCI, deberá este destinar un representante ante está instancia.

 

La Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio AJCM-ARV-0064-2019 del 28 de agosto de 2019 suscrito por el Lic. Alonso Rodríguez Vargas, asesor legal del Concejo Municipal. La asesoría indica que las funciones que el decreto le asigna a la Secretaría Técnica son ampliar, no se trata de una lista cerrada, pudiendo ejercer otras enmarcadas dentro sus las competencias. El Decreto N° 36004-PLAN faculta a las municipalidades a destinar fondos para el funcionamiento del Comité, conforme el artículo 15, siendo potestad de la Alcaldía nombrar al titular de la Secretaría Técnica, pudiendo recaer en un funcionario municipal o usar fondos municipales para la contratación de un funcionario exclusivo para la Secretaría. Considera que al ser un órgano permanente el CCCI, las funciones del secretario no se limitan a un proyecto, sino a un conjunto de acciones, por lo que de contratarse debe ser para una plaza fija bajo la normas de empleo público, o que se nombre a un funcionario de confianza o en la Vicealcaldía. De usar una contratación esta debe realizarse conforme los criterios de contratación administrativa, cita los artículos 64 y 65 de la Ley N° 7494 y 163 del Decreto N° 33411-H, y un extracto del oficio N° 04380 del 28 de abril de 2009 (DAGJ-0587-2009) de la Contraloría General de la República. Agrega que el Código Municipal reconoce las contrataciones especiales, según el artículo 118.

 

La asesoría legal señala que la función de “coordinación” de la Secretaría conlleva “logística” y “organización” (cita significado de los términos según la RAE). La comisiones que puede crear el CCCI está regidas por diferentes normas y conceptos, no son excluyentes, ambas podrían desarrollar el mismo tema por separado o en conjunto, dentro de las competencias de la CCCI como coadyuvante y vigilante de las políticas públicas, por lo que sí puede crear comisiones. Luego, el artículo 14 del Decreto sólo permite la participación de entes públicos que desarrollen actividades en la localidad y las Sociedades Anónimas-empresas públicas dentro del CCCI, lo que no es obstáculo para trabajar conjuntamente con el sector privado para el desarrollo de proyectos. Para su convocatoria, el CCCI puede utilizar el mecanismo más idóneo para realizar las convocatorias. Citando el dictamen C-311-2011, razona que por la imprecisión de los miembros que pueden integrarlo, el quorum se constituye con la mitad más uno, siendo el Alcalde un miembro más y para su funcionamiento debe designarse un vicepresidente, secretario, vocalías, etc. Por último concluye que el CCCI tiene funciones de coordinación y verificación del cumplimiento de metas y planes, no la creación de estos, la políticas y planes cantonales son encargadas a otras instancias, y por las funciones relevantes del Concejo Municipal, este debe tener representación en el CCCI, como garantía de que todo lo acordado en su seno sea cumplido, mediante el nombramiento de uno de los regidores.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) En Orden A La Naturaleza Jurídica Y Funcionamiento De Los Consejos Cantonales De Coordinación Institucional; B) Sobre La Figura Del Secretario Técnico De Los Consejos Cantonales De Coordinación Institucional; y C) Conclusión.

 

A.            EN ORDEN A LA NATURALEZA JURÍDICA Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS CANTONALES DE COORDINACIÓN INSTITUCIONAL.

 

De acuerdo con el artículo 18 de la Ley N° 8801, los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional tienen como función esencial la coordinación, pues son un centro de enlace de las instituciones públicas del cantón. Este órgano coadyuvante procura facilitar y apoyar la ejecución de los proyectos y actividades de incidencia local ante la concurrencia de las competencias de los diferentes actores públicos. El artículo 18 de la Ley citada dispone:

 

“ARTÍCULO 18.- Consejos cantonales de coordinación institucional

Créanse los consejos cantonales de coordinación institucional como una instancia de coordinación política entre los diversos entes públicos con representación cantonal, con el propósito de coordinar el diseño, la ejecución y la fiscalización de toda política pública con incidencia local. Los consejos serán presididos por la Alcaldía de cada municipalidad.”

 

Los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional son un órgano auxiliar de la Municipalidad, para apoyar los intereses cantonales. La función sustancial de coordinación de los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional refuerza la obligación existente que tiene toda la Administración Pública de coordinar con las Municipalidades aquellas funciones o servicios que se presten en el cantón, así prevista también en el artículo 6 del Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998.

 

Al depositarle la ley a este Consejo las funciones de coordinación, ejecución y fiscalización de “toda política pública con incidencia local”, se debe entender que dichas funciones son ejercidas sometidas a la competencia legal que ostenta la Municipalidad. La Constitución Política en su artículo 169 es clara en definir que corresponde a la Municipalidad del Cantón, a través del Concejo Municipal con el apoyo del Alcalde, la “[…] administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno […]”, lo que abarca el establecimiento de las políticas de desarrollo del municipio (Art. 3 y 13 inciso a) de la Ley N° 7794). Asimismo, para garantizar que esta relación de dirección sea acorde a los intereses del municipio, el artículo 18 de la Ley N° 8801 prescribe que el Alcalde, como funcionario ejecutivo de la Administración Local, presida este Consejo. Es así que el Consejo Cantonal de Coordinación Institucional es parte de la Municipalidad.

 

Luego, el artículo 17 del Reglamento a la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, Decreto N° 36004-PLAN del 05 de mayo de 2010, detalla con suma claridad las competencias de coordinación y seguimiento depositadas a los Consejo:

 

“Artículo 17.- Funciones de los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional. Son funciones de los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional:

a) Elaborar un programa anual de coordinación y verificación del desarrollo y cumplimiento de las metas y programas establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, Plan Regional de Desarrollo y el Plan de Desarrollo Cantonal, velando por sus asignaciones presupuestarias y su realización de manera efectiva.

b) Consultar a la sociedad civil organizada para conocer las prioridades que deberán considerarse en la elaboración del programa anual de coordinación.

c) Adoptar los acuerdos necesarios para coadyuvar en la ejecución de las políticas públicas y velar por la ejecución de las políticas cantonales.

d)  Recomendar los cambios necesarios para la ejecución de los planes descritos en el inciso a) de este artículo, así como para los programas y las acciones gubernamentales, a fin de ajustar los lineamientos políticos a la realidad cantonal. Cada representante institucional adoptará las medidas necesarias para verificar la incorporación por parte de su institución a los acuerdos del Consejo.

e) Coordinar los planes y programas cantonales con las federaciones municipales y con las oficinas regionales de los órganos, entes y empresas públicas.

f)  Asesorar y dar apoyo a la Alcaldía Municipal en la ejecución de las políticas y las acciones del cantón.

g) Rendir un informe anual sobre el desarrollo y ejecución de los planes y políticas que han sido desarrollados y ejecutados en el cantón ante los Concejos Municipales, MIDEPLAN y la ciudadanía. Este informe deberá presentarse a más tardar el último día hábil del mes de marzo siguiente al año tomado en consideración y deberá ser elaborado por la Secretaría Técnica del Consejo.

h) Constituir comisiones especiales de trabajo, permanentes o temporales, para desarrollar temas específicos de su competencia.

i) Coordinar con otros Consejos Cantonales de Coordinación Institucional el cumplimiento de fines regionales y para desarrollar iniciativas que coadyuven en la ejecución de las políticas gubernamentales.

j)  Evaluar los planes y los programas establecidos en la programación anual de cada Consejo Cantonal de Coordinación Institucional, con el propósito de garantizar la ejecución de los objetivos y las metas propuestas para cada año.

j)  Identificar y conciliar las competencias concurrentes de las instituciones que conforman el Consejo, con el propósito de contar con una planificación cantonal integrada que maximice la inversión presupuestaria y potencie la coordinación interinstitucional.

l)   Identificar debilidades en las políticas públicas de naturaleza local, con el propósito de proveer la acción subsidiaria de otras instancias de naturaleza nacional en atención del interés público cantonal.”

 

De conformidad con el artículo 18 de la Ley y 17 del Reglamento, el Consejo no está facultado para establecer políticas públicas. Se reitera, su función es de coordinación, es para apoyar la gestión de la Municipalidad, órgano público al cual si le compete la elaboración de políticas locales.

 

Luego, en virtud de que la competencia sustancial del Consejo creado por el artículo 18 de la Ley N° 8801 es propiamente la coordinación, jurídicamente no es procedente que este órgano delegue su función en una subcomisión. Uno de los límites legales de la delegación es que no puede delegarse totalmente las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia, como establece el artículo 90 inciso c) de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. Si bien el artículo 15 del Decreto N° 36004-PLAN habilita a los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional la creación de subcomisiones para el análisis de determinados proyectos, dicha labor es para cooperar en el levantamiento de la información para el conocimiento y decisión en pleno del Consejo, esto sin detrimento de las funciones que legalmente ostenta la Secretaría Técnica; al tenor del artículo 16 del Decreto N° 36004-PLAN corresponde a la Secretaría Técnica la logística y organización requerida por el Consejo, así como velar por el cumplimiento de sus acuerdos.

 

Debe notarse que la coordinación procurada en la Ley tiene como fin que las metas o proyectos a realizarse en determinado cantón, sea más eficiente y eficaz, convergiendo las acciones de cada Administración o Empresa Pública bajo una planificación local unificada. Así, la competencia legal que justifica la existencia del Consejo Cantonal de Coordinación Institucional, sólo puede ser ejercida por este.

 

Luego, los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional se erigen como un órgano colegiado, los miembros integrantes son únicamente los entes públicos con representación en el cantón, abarcando tanto al Estado como ente mayor, como los entes menores descentralizados, conforme la doctrina contenida en el artículo 1 de la ley General de la Administración Pública. Además, conforme el artículo 14 del Decreto N° 36004-PLAN los entes públicos y empresas públicas que integran el Consejo, son representados por su jerarca o en quien este delegue.

 

La integración del Consejo por distintas instituciones públicas viene a dar cumplimiento al Principio de Coordinación Administrativa. Sobre la coordinación como obligación y principio rector en la Administración Pública, en el dictamen C-145-2009 del 25 de mayo de 2009 explicamos lo siguiente:

 

“1. EL DEBER DE COORDINAR ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

(…)

Este deber de coordinación entre la Administración Central y la Descentralizada, se encuentra también reconocido en el artículo 26, inciso b, de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Esta norma prescribe que pertenece al ámbito del Presidente de la República, la tarea de coordinar el Gobierno y la Administración, y hacer lo propio con la Administración descentralizada.

El deber de coordinación que vincula a las Administraciones Central y Descentralizada, ha sido admitido en la jurisprudencia de la Sala Constitucional. La jurisprudencia constitucional ha enfatizado el deber de coordinación entre Agencias Públicas como un medio para preservar, y garantizar los derechos fundamentales de las personas, a través de una acción administrativa bien orientada y eficaz. Específicamente, citamos los votos N.° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999 y N.° 5871-2005 de las 15:50 horas del 17 de mayo de 2005. 

Este deber de coordinación se encuentra relacionado estrechamente con los principios constitucionales de eficacia y eficiencia que deben ordenar la organización y actividad administrativa. Estos principios suponen que la organización y actividad administrativa deben estructurarse en función de alcanzar el fin público propuesto, y de otro lado, la optimización del uso de los recursos públicos. […]”

 

Es oportuno resaltar que, de conformidad con el Principio de Democratización previsto en la ley, el sector privado o los munícipes pueden colaborar o apoyar a dicho órgano en el cumplimiento de sus fines, considerando que los objetivos y resultados inciden en la comunidad a la cual forman parte (Art. 3 inciso g) de la Ley N° 8801). No obstante, los particulares no pueden integrar el Consejo Cantonal de Coordinación Interinstitucional.

 

De seguido, es importante aclarar que, aun cuando el artículo 18 de la Ley N° 8801 ordena que el Consejo Cantonal de Coordinación Institucional deba ser presidido por el Alcalde Municipal, el artículo 14 del Decreto N° 36004-PLAN habilita al Alcalde delegar su participación, delegación que en principio podría recaer en el Vicealcalde Primero, al tenor del artículo 14 del Código Municipal o en otro servidor municipal a criterio del Alcalde. De este modo, el representante de la Alcaldía asumirá la presidencia del Consejo. Al mismo tiempo, la representación por parte de la Municipalidad ante el Consejo recae en el Alcalde o la persona que quien este delegue. La norma es diáfana en prever un único representante por miembro integrante. El literal 14 del Decreto N° 36004-PLAN dispone:

 

 “Artículo 14.- Integración. Estará de pleno derecho conformado por todo ente público que   desarrolle actividades en la localidad y Sociedades Anónimas-empresas públicas. Representará a cada ente su jerarca ejecutivo o quien este designe.”  (El resaltado no corresponde al original)

 

Por último, el Consejo Cantonal de Coordinación Institucional, como parte de la Municipalidad, se rige por las reglas de los órganos colegiados contenidas en el Código Municipal y la Ley General de la Administración Pública (Art. 1 y 2). En particular, el artículo 51 de la Ley General de la Administración Pública orienta que, en ausencia del Presidente del órgano colegiado, este será sustituido por el Vicepresidente, mismo que será nombrado dentro del seno del órgano, con las mismas facultades y responsabilidades del Presidente. En cuanto a la convocatoria, debe realizarse por el medio definido por el reglamento respectivo, en ausencia de este, bajo las mismas reglas que rigen al Consejo Municipal. En este sentido, como órgano de la Municipalidad resulta aplicable lo indicado en nuestro dictamen C-280-2020 del 14 de julio de 2020:

 

“Así las cosas, por el principio de auto integración del Derecho Administrativo – previsto en el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública –, debe entenderse que el funcionamiento de las Comisiones Municipales se rige por las reglas, previstas en el Código Municipal, que se aplican al Concejo Municipal y, subsidiariamente, por los principios comunes, establecidos en la Ley General de la Administración Pública, que rigen, en términos generales, a los órganos colegiados de la administración. Todo esto sin perjuicio de la potestad reglamentaria que el Código Municipal, en su artículo 13.c le reconoce al propio Concejo Municipal. (Sobre la aplicación del principio de auto integración para llenar las lagunas legislativas en materia de funcionamiento de las Comisiones Municipales, ver el dictamen C-441-2008 de 16 de diciembre de 2008 en el cual se indicó que el carácter público de las sesiones del Concejo Municipal se aplica también a dichas Comisiones.”

 

B.             SOBRE LA FIGURA DEL SECRETARIO TÉCNICO DE LOS CONSEJOS CANTONALES DE COORDINACIÓN INSTITUCIONAL.

 

Para el eficiente funcionamiento de los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional, el Reglamento a la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, en su artículo 16, crea la Secretaría Técnica a cargo de un funcionario municipal nombrado por el Alcalde:

 

“Artículo 16.- Secretaría Técnica de los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional. La Secretaría Técnica de los Consejos será llevada por el funcionario que designe la Alcaldía  o Intendencia, con el propósito de que sea el órgano de apoyo encargado de los aspectos de logística y organización, así como velar por el cumplimiento de los acuerdos tomados por el Consejo Cantonal de Coordinación Institucional(*). Funcionará durante el plazo en que operen los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional.”

 

El artículo 16 del Reglamento es claro en definir que las funciones del Secretario Técnico deben enmarcarse sólo en aspectos de logística, organización y de ejecución de los acuerdos del Consejo. El Secretario Técnico asiste al órgano colegiado para que este puede cumplir con las competencias de ley.

 

Debido a que corresponde al Alcalde el nombramiento del Secretario del Consejo Cantonal de Coordinación Institucional, órgano permanente creado por ley, se comprende que dicho cargo debe ser asumido por un funcionario de carrera municipal. La condición de permanente, conlleva a que sea incompatible nombrar servidores municipales regidos por el artículo 127 del Código Municipal, sean de confianza o interinos, porque estos funcionarios son para cubrir ausencias o labores temporales, sea a plazo u obra. Así las cosas, por tratarse de labores de logística, organización y seguimiento de los acuerdos del órgano, por eficiencia y estabilidad del órgano, el cargo de Secretario Técnico debe ser asumido por un funcionario de carrera municipal.

 

C.            CONCLUSIÓN.

 

1. Que de conformidad con el artículo 18 de la Ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, Ley N° 8801 y 17 del Reglamento a la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, Decreto N° 36004-PLAN del 05 de mayo de 2010, el Consejo Cantonal de Coordinación Institucional tiene como función esencial la coordinación de las instituciones públicas del cantón. Es un órgano auxiliar de la Municipalidad y su tarea es facilitar y apoyar la ejecución de los proyectos y actividades de interés cantonal.

 

2. Que la función esencial de los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional es la coordinación, misma que no puede ser delegada, límite impuesto por el artículo 90 inciso c) de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227. La constitución de subcomisiones para la atención de asuntos o proyectos ha de entenderse que es para apoyar el levantamiento de la información requerida, sin detrimento de las funciones de logística y organización del Secretario Técnico establecidas en el artículo 16 del Decreto N° 36004-PLAN.

 

3. Que el Consejo Cantonal de Coordinación Institucional es un órgano colegiado, siendo sus miembros integrantes únicamente los entes públicos con representación cantonal, representados por su jerarca o en quien este delegue, delimitando la norma la designación de un representante por miembro integrante. Este órgano es Presidido por el Alcalde Municipal, estando habilitado este para delegar esta labor, al amparo del artículo 14 del Decreto N° 36004-PLAN, delegación que en principio recaería en el Vicealcalde Primero.

 

4. Que la integración del Consejo por distintas instituciones públicas viene a dar cumplimiento al Principio de Coordinación Administrativa, orientada y eficaz organización y actividad administrativa. Al mismo tiempo, el artículo 3 inciso g) de la Ley N° 8801 establece el Principio de Democratización, el cual prevé la posibilidad de que el sector privado o los munícipes colaboren y apoyen al Consejo Cantonal de Coordinación Institucional en el cumplimiento de sus fines. No obstante, los particulares no pueden integrar el Consejo Cantonal de Coordinación Interinstitucional.

 

5. Que el Consejo Cantonal de Coordinación Institucional, como parte de la Municipalidad, se rige por las reglas de los órganos colegiados contenidas en el Código Municipal y la Ley General de la Administración Pública (Art. 1 y 2). Así, conforme el artículo 51 de la Ley General de la Administración Pública en ausencia del Presidente del órgano colegiado, este será sustituido por el Vicepresidente, mismo que será nombrado dentro del seno del órgano. En cuanto a la convocatoria, debe realizarse por el medio definido por el reglamento respectivo, en ausencia de este, bajo las mismas reglas que rigen al Consejo Municipal respectivo.

 

6. Que al ser el Consejo Cantonal de Coordinación Institucional un órgano permanente creado por la Ley N° 8801, parte de la Municipalidad, el cargo de Secretario Técnico debe ser asumido por un funcionario de carrera municipal nombrado por el Alcalde Municipal.

 

 

Atentos se suscriben;

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                  Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto                                                  Abogado Asistente

 

JAOA/RWRS/hsc