24 de agosto del 2020

C-336-2020

 

Licenciado

Daniel Arce Astorga

Auditor Interno

Municipalidad de Goicoechea

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio MGAI-305-2019 de fecha 16 de agosto del 2019, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

 

“1. ¿Puede una Municipalidad reconocer una suma salarial como recargo de funciones menor a un mes con fundamento en el Reglamento Interno de Organización y Servicio de la Municipalidad?”

 

Dicha consulta la plantea usted -según refiere- porque en el Código Municipal no existe una norma específica que regule la figura del recargo de funciones. Ante esa situación, tal y como lo menciona nuestra Opinión Jurídica OJ-035-2010 del 15 de julio del 2010, se puede recurrir para la decisión administrativa correspondiente, a los parámetros razonables y precisos, que prevé el artículo 22 bis, inciso b), del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil. Por lo que, en lo que respecta a su pago, se deriva de allí, que únicamente es posible tratándose de recargos de funciones de puestos de mayor categoría, que excedan de un mes.

 

Así, señala que mediante el Dictamen C-351-2001 de 18 de diciembre del 2001, este Órgano Consultivo subrayó, en lo conducente: "(...) Sobre el punto, debemos reiterar que cuando se hace uso de la figura del recargo de funciones por un plazo inferior a un mes, no existe norma que autorice reconocer suma salarial alguna por ese recargo. Por el contrario, el artículo 22 bis del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil solo admite la remuneración correspondiente cuando el lapso del recargo sea mayor a un mes."

 

Asimismo, admite que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a ese concepto, dispuso: "la figura del "recargo de funciones" se caracteriza, en su regulación, por ser temporal, sea por períodos cortos, pues se trata de asumir provisionalmente funciones de un puesto de mayor categoría, en forma adicional a las labores propias del servidor regular". (Sentencia Nº 425 de las 10:10 horas del 1 de agosto del 2001)

 

No obstante, el señor Auditor manifiesta que la duda surge por lo regulado en el artículo 22 del Reglamento Interno de Servicio y Organización de esa Municipalidad[1]:

 

“Artículo 22.-Cuando se acuerde expresamente el recargo de funciones, el inferior designado asumirá las funciones respectivas más las propias del puesto que desempeña. Para efecto de pago, el que sustituye recibirá a razón de la diferencia entre los salarios bases de los puestos en forma proporcional a los días en que efectuó el recargo de funciones.” (El subrayado no es del original)

 

A partir de lo expuesto, se analizará la presente consulta.

 

I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS.

De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta N° 169 de 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico, pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta.

 

Además, conforme se ha reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, cuando una auditoría tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público (Dictamen C-232-2012 de 2 de octubre de 2012. En sentido similar los dictámenes C-069-2017 de 3 de abril y C-293-2017 de 11 de diciembre, ambos de 2017, C-138-2018 de 14 de junio de 2018 y C-284-2018 del 12 de noviembre del 2018, C-300-2019 del 22 de octubre del 2019). 

 

En este contexto, es importante advertir que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente; en consecuencia, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, dentro de los límites de su competencia y en apego al plan de trabajo. (Ver en el mismo sentido el dictamen C-155-2020 del 28 de abril del 2020, entre otros muchos)

 

También, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General, las consultas presentadas ante esta Procuraduría no pueden referirse a situaciones que versen sobre casos concretos e individualizables, sino que deben de aludir a cuestiones jurídicas de carácter general; lo anterior, a fin de no atribuirnos -con la emisión del dictamen- funciones que son competencia exclusiva de la Administración Activa. (Ver en el mismo sentido el dictamen C-300-2019 del 22 de octubre del 2019)

 

De esta forma, importa precisar que la duda jurídica de la consulta, a pesar de que debe ser abstracta y no referirse a casos concretos, debe ser específica y puntual siendo inadmisible el planteamiento de preguntas cuya finalidad sea más bien informativa o de referencia. (Dictamen C-179-2019 de 19 de junio de 2019 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020)

 

Aunado a ello, la facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos, tiene una finalidad, más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación (Dictamen C-48-2018 de 9 de marzo de 2018, entro otros).

 

Por otra parte, se debe destacar que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría.

 

Es decir, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, por lo cual, como se ha señalado -entre muchos otros- en los dictámenes C-48-2018 y C-155-2020, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. Ergo, si bien el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, les permite a los auditores internos consultar directamente, sin embargo, éstos carecen de las atribuciones necesarias para realizar la gestión de reconsideración y de dispensa del dictamen conforme lo previsto en el artículo 6 de esa misma Ley.

En consecuencia, se debe insistir que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional. La facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. (Ver los dictámenes C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020)

 

Aunado a todo lo expuesto, tómese en cuenta que la facultad de los auditores para consultar debe responder al interés público e institucional siendo inadmisible que el auditor consulte sobre asuntos de su interés personal o donde tenga un interés directo. (Dictamen C-200-2015 de 5 de agosto de 2015 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020)

 

En otra inteligencia y conforme lo precisa nuestra jurisprudencia administrativa la imprecisión en el objeto consultado es una causal de inadmisibilidad que se aplica tanto a los jerarcas de la administración activa como a los auditores internos. Esto en el tanto la imprecisión del objeto consultado, impide conocer la duda jurídica del consultante y por tanto elaborar el dictamen. (Dictámenes C-136-2006 de 3 de abril de 2006 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020)

 

Como último punto, se precisa que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley General de Control Interno, determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas afectaría la actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. (Dictámenes C-244-2011 de 30 de setiembre de 2011, C-117-2013 de 27 de junio de 2013, C-72-2015 de 9 de abril de 2015 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020, entre otros)

 

En suma, en atención a los anteriores criterios de admisibilidad debe indicarse que la consulta realizada por medio del oficio MGAI-305-2019 cumple con dichos criterios y por ende se procederá a su evacuación.

 

II.- SOBRE LO CONSULTADO:

 

Puntualmente, se nos consulta si en atención a lo dispuesto en el ordinal 22 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Goicoechea, versus lo regulado en el artículo 22 Bis. b) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, puede esa Municipalidad reconocer una suma salarial como recargo de funciones menor a un mes.

 

Para abordar el tema consultado, es conveniente, en primer lugar, referirnos a la figura del recargo de funciones, la cual, si bien no se encuentra regulada expresamente ni el Código de Trabajo ni en el Código Municipal, sí existe normativa especial y jurisprudencia –judicial y administrativa- que nos permite profundizar al respecto.

 

En ese sentido, esta Procuraduría ya ha tenido oportunidad de referirse al tema en el Dictamen C-313-2019 del 24 de octubre del 2019, mediante el cual se retomó la jurisprudencia administrativa y se dispuso:

 

“El recargo de funciones es una figura del derecho laboral según el cual es posible asignar funciones de otro cargo a un trabajador para que las desempeñe simultáneamente con las propias funciones.  El recargo tiene sustento en el deber de colaboración que tienen todos los trabajadores para con sus empleadores.  Sobre este particular, la doctrina ha señalado que:

"Se encuentra al margen de toda duda que el aumento de tareas es posible y lícito aun contra la voluntad del empleado, cuando las funciones recargadas son de la misma naturaleza de las convenidas o de las que se vienen desempeñando, y si, además, se da dentro de la misma jornada y en armonía con la capacidad y aptitudes del empleado. Esto por cuanto el empleado pone a disposición del empleador, como ha quedado dicho, a cambio de la retribución, el acopio de sus fuerzas y de su capacidad profesional durante toda la jornada ordinaria de trabajo, sin más límites cuantitativos que los resultantes de la ley, del contrato y de sus posibilidades normales durante ese lapso. Es indudable que la relación de trabajo desde el punto de vista de la intensidad con que debe ser cumplido no puede concebirse como un algo inmutable al extremo de que solamente pueda comprender invariable cantidad de actividades por realizar, argumentación que cobra mayor fuerza, si las funciones que constituyen el recargo son de naturaleza integrativa frente a la actividad central. Ratifica y en cierto modo fundamenta este criterio, el deber de colaboración del empleado y más concretamente una de sus manifestaciones: el de diligencia - elevado en algunas legislaciones a la categoría de deber primordial del empleado- que se encuentra en íntimo enlace, como observa Pérez Botija, con uno de los pilares del nuevo Derecho Laboral: el llamado "principio de rendimiento”. Se debe tener entonces como “no colaboración” y consecuentemente como justo motivo de despido, la negativa del empleado a ejecutar las funciones adicionales propias de su categoría que le encomiende el empleador, si estribara dicha negativa en el solo pretexto de significar un recargo de tareas que requiere de un mayor esfuerzo muscular o intelectual. Se exceptúan, por supuesto, las alteraciones que pretendan una diligencia o esfuerzo mayor inusitados o que excedan de las condiciones personales del empleado o de lo exigible a su categoría y especialidad" (CARRO ZÚÑIGA (Carlos), Derecho del Trabajo Costarricense, San José, Ediciones Juricentro S.A., 1978, 116-118).”[2]

 

“La figura del recargo surge del deber de colaboración que detentan todos los empleados públicos derivado del principio general de continuidad del servicio público consagrado en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública. Señala la norma en comentario, lo siguiente: Artículo 4º.-“La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.”[3]

 

Aunado a lo expuesto, esta Procuraduría General en su jurisprudencia administrativa, concretamente, en el dictamen C-097-2009, expresamente señaló:

“[…] el recargo de funciones se produce cuando se asigna a una persona -que ya tiene un puesto permanente- el ejercicio simultáneo de las tareas de otro puesto distinto. Al respecto, pueden consultarse los dictámenes C-351-2001 del 18 de diciembre de 2001 y C-078-2000 del 13 de abril de 2000.”

Además, concretamente sobre el tema del recargo de funciones dentro del Régimen Municipal, en la opinión jurídica N° OJ-035-2010 de fecha 15 de 2010, se sostuvo que:

“[…] puede observarse en primer lugar, que en virtud de la índole de las tareas que tiene a cargo la Administración Pública en pro de la colectividad, ciertamente pueden suscitarse circunstancias, en virtud de las cuales se requiere la colaboración de algún o algunos funcionarios o servidores, a fin de que temporalmente se les asignen recargo de funciones, aparte de las que corresponden al puesto que ocupa u ocupan en la institución para la cual laboran; sin que ello pueda significar alguna violación de sus derechos laborales, y menos la infracción del principio de legalidad regente en todo actuar administrativo, según artículos 11 de la Constitución Política y su homólogo de la Ley General de la Administración Pública.

Al propio tiempo se advierte de ese pronunciamiento, que dentro del ordenamiento que rige a las municipalidades del país, no existe una norma específica que regule la figura del recargo de funciones, por lo que en esa medida, puede recurrirse a los parámetros razonables y precisos que prevé el artículo 22 bis, inciso b), del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, que en su tenor establece:

“Artículo 22 bis.- Los traslados y reubicaciones y recargo de funciones se regirán de acuerdo con lo que se indica a continuación:

a)

b) Los recargos de funciones de puestos de mayor categoría, que excedan de un mes, podrán ser remunerados, pero están sujetos a la aprobación de la Dirección General, la que deberá constatar que el servidor a quien se hiciere el recargo, reúne los requisitos establecidos.” 

 

Asimismo, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a ese concepto, ha subrayado:

 

“[…] la figura del “recargo de funciones” se caracteriza, en su regulación, por ser temporal, sea por períodos cortos, pues se trata de asumir provisionalmente funciones de un puesto de mayor categoría, en forma adicional a las labores propias del servidor regular” (Sentencia N° 425 de las 10:10 horas del 1 de agosto del 2001).

 

Como puede verse de lo hasta aquí expuesto, es dable en el régimen de empleo municipal, la utilización del recargo de funciones, en tanto exista justificación valedera y razonable que así lo requiera. Sin embargo, es pertinente advertir, que el servidor a quien se le recarga esas funciones debe reunir los requisitos mínimos del puesto de que se trate […]

 

El recargo de funciones indudablemente encierra un nombramiento en el puesto, en virtud del cual se requiere que otro servidor o servidora que reúna los requisitos correspondientes, continúe con la prestación del servicio público de que se trate” (todo lo destacado es suplido).

Ahora bien, de forma reciente este órgano consultivo en el pronunciamiento C-155-2020 del 28 de abril de 2020, dirigido precisamente al consultante, retomó el tema del recargo de funciones en la Administración Pública:

“Nuestra jurisprudencia de manera amplia ha abordado la figura del “recargo de funciones” como una opción legal válida para garantizar la prestación interrumpida de los servicios públicos.

 

Hemos explicado que el “recargo de funciones” es un aumento en las tareas regulares de un servidor público. Los deberes adicionales provienen de un puesto de igual o mayor categoría que, por impedimento o ausencia del titular que debería ejecutar esas funciones, es otra persona con funciones de igual naturaleza quién asume transitoriamente.

 

En cuanto al recargo de funciones, en el dictamen C-067-2017 del 3 de abril del 2017, reiterado por el dictamen C-062-2019 del 7 de marzo del 2019, señalamos lo siguiente:

“La doctrina administrativa nacional ha reiterado que con base en el deber de colaboración que tienen todos los trabajadores para con sus patronos y el poder de dirección y ordenación patronal, en aras de brindar un mejor  servicio público, continuo y eficiente –artículo 4 y 8 de la Ley General de la Administración Pública-, en determinadas circunstancias objetivamente justificadas, el recargo de funciones o aumento de tareas -como también se le conoce-,  permite asignar temporalmente funciones afines de otro cargo de igual o de mayor categoría a un servidor para que las desempeñe simultáneamente con las propias (Dictámenes C-078-2000 de 13 de abril del 2000, C-467-2006 de 21 de noviembre de 2006, C-318-2009 de 12 de noviembre de 2009, C-032-2012 de 31 de enero de 2012 y C-036-2014 de 5 de febrero de 2014, así como el pronunciamiento OJ-035-2010 de 15 de julio de 2010; todo con base en los artículos 120 del Estatuto de Servicio Civil y 22 bis  inciso b) de su Reglamento; normas de aplicación analógica en el empleo público).

Conforme a la doctrina académica nacional, aquel aumento de tareas es posible y lícito, aun contra la voluntad del empleado, cuando las funciones recargadas son de la misma naturaleza de las convenidas o de las que se vienen desempeñando, y si, además, se da dentro de la misma jornada y en armonía con la capacidad y aptitudes del empleado; es decir, las funciones que constituyen el recargo se integran y complementan con la actividad principal del trabajador; debiéndose excluir de tal supuesto toda alteración que pretenda una diligencia o esfuerzo mayor inusitados o que excedan de las condiciones personales del empleado o de lo exigible a su categoría y especialidad (Véase, CARRO ZÚÑIGA (Carlos), Derecho del Trabajo Costarricense, San José, Ediciones Juricentro S.A., 1978, 117-118).

(…)

Como es obvio, el recargo de funciones no implica asumir como tal el cargo en sí, sino únicamente las funciones del mismo, pues en ese caso el funcionario se mantiene desempeñando el puesto del cual es titular y adicionalmente, de forma temporal, se le asignan las funciones de otro cargo de igual o de mayor jerarquía.”  (Consúltese también el Dictamen C-097-2009 del 03 de abril de 2009).

 

Conforme lo expuesto, con el recargo de funciones, la Administración -como patrono- está facultada para asignar funciones de forma temporal funciones afines de otro cargo de igual o de mayor categoría, recargo que puede ser impuesto aun contra de la voluntad del funcionario, siempre y cuando se traten de funciones de la misma naturaleza a las que desempeña el servidor que asume, y compatible con la actividades del centro de trabajo y capacidades del empleado (Dictámenes C-131-2019, C-65-2015 del 8 de abril del 2015 y C-467-2006 del 21 de noviembre de 2006).

 

Es importante tener presente que el recargo de funciones como acto administrativo que debe estar motivado y manifestarse por escrito. Su forma escrita es necesaria para declarar su temporalidad, conocer los límites a los cuales debe enmarcar su acción el funcionario y el control posterior por el recargo, al tenor de los artículos 111.1, 129 y 134 de la Ley General de la Administración Pública.

 

De otra parte, en el caso del servidor, éste puede entender el alcance de las funciones adjudicadas, y eventualmente constituir mérito de su servicio para efectos de la carrera administrativa.

 

Luego, en nuestro ordenamiento, dicha figura se encuentra en el artículo 22 Bis, inciso b), del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, Decreto Ejecutivo N° 21 de 14 de diciembre de 1954, norma aplicable de manera supletoria por las Municipalidades a falta de norma expresa en sus reglamentos (Opinión Jurídica N° OJ-035-2010 de fecha 15 de 2010). El numeral 22Bis.b del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil concretamente impone como requisito de validez en el recargo de funciones que el servidor reúna los requisitos correspondientes al cargo (…)

 

Del mismo modo, la exigencia del numeral 22bis.b citado de cumplir los requisitos del puesto para que proceda el recargo de funciones coincide con lo preceptuado en el artículo 128 inciso a) del Código Municipal, que condiciona el nombramiento de una persona al cumplimiento de los requisitos del puesto (…)

 

El caso de la Municipalidad de Goicochea, Administración a la que pertenece la auditoría consultante, el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Goicoechea en su artículo 22 regula el recargo de funciones, denotándose que este acto debe ser acordado expresamente (Consúltese http://www.munigoicoechea.com/index.php/reglamentos).

 

No está de más recordar, como ha destacado la jurisprudencia constitucional citada en nuestra Opinión Jurídica OJ-035-2010 del 15 de julio del 2010, para asumir ciertos puestos, aun en recargo, debe cumplirse con la incorporación y habilitación por el Colegio Profesional respectivo, según su ley lo disponga:

 

“[…] En nuestro Ordenamiento, de conformidad con la ley Orgánica de cada Colegio, la colegiatura es obligatoria a fin de ejercer la profesión respectiva; lo que significa que no basta con tener un título, sino que además es necesario formar parte de un Colegio, a fin de ejercer la profesión de conformidad con la legislación vigente. En este orden de ideas, el requisito en cuestión es consecuencia del poder fiscalizador que posee el Estado en aras de bien común, el cual podría ser ejercido en forma directa o bien, como en el caso de nuestro país, delegarlo en forma exclusiva en una organización no estatal -Colegio Profesional-, pues intereses superiores a los particulares de los administrados exigen que exista un control sobre la actividad que realiza un grupo determinado de profesionales por constituir su actividad un servicio público cumplido a través de sujetos particulares […]” (Voto N° 1994-0789 de las quince horas veintisiete minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro de la Sala Constitucional).

 

Por último, conforme lo establece la normativa anteriormente citada, el incumplimiento de los requisitos que el Manual de Puestos establece para el puesto, son un obstáculo legal para el nombramiento de una persona. De igual manera ocurre para el recargo de funciones, ya que la Administración debe constatar que quién sea nombrada con recargo reúna los requisitos legales del puesto, definidos como medio para garantizar la idoneidad de la persona.”

En orden a la abundante jurisprudencia administrativa citada, es claro que el recargo de funciones no implica asumir como tal el cargo en sí, sino únicamente las funciones del mismo, pues en ese caso el funcionario se mantiene desempeñando el puesto del cual es titular y adicionalmente, de forma temporal, se le asignan las funciones de otro cargo de igual o de mayor jerarquía, para lo cual debe cumplir con los requisitos dispuestos.

Aunado a lo anterior, si bien dentro del Código Municipal no existe una norma específica que regule la figura del recargo de funciones, ello no implica que no pueda recurrirse, como se expuso, a los “parámetros razonables y precisos” que prevén los artículos 22 bis, inciso b)[4] y 120[5], ambos del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil. Supletoriedad que le permite a las municipalidades –entre ellas la de Goicoechea- aplicar la normativa que rige en el Régimen del Servicio Civil, en caso de que fuese necesaria la integración del ordenamiento jurídico, ante la ausencia de disposiciones concretas en el Código Municipal, como sucede con el recargo de funciones.

Ahora bien, la duda puntual de la auditoría se relaciona con la posibilidad de la Municipalidad de Goicoechea de reconocer una suma salarial como recargo de funciones menor a un mes, con fundamento en lo dispuesto en el ordinal 22 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Goicoechea. Ello, a pesar de lo regulado en el artículo 22 Bis. b) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

Dichas normas establecen lo siguiente:

 

“Artículo 22.-Cuando se acuerde expresamente el recargo de funciones, el inferior designado asumirá las funciones respectivas más las propias del puesto que desempeña. Para efecto de pago, el que sustituye recibirá a razón de la diferencia entre los salarios bases de los puestos en forma proporcional a los días en que efectuó el recargo de funciones.” (El subrayado no es del original)

 

Artículo 22 bis.- Los traslados y reubicaciones y recargo de funciones se regirán de acuerdo con lo que se indica a continuación:

[…]

b) Los recargos de funciones de puestos de mayor categoría, que excedan de un mes, podrán ser remunerados, pero están sujetos a la aprobación de la Dirección General, la que deberá constatar que el servidor a quien se hiciere el recargo, reúne los requisitos establecidos.” (El destacado es nuestro)

 

De la lectura de ambas normas se extrae fácilmente una abierta contradicción; no obstante, para efectos de su aplicación y en atención a lo consultado se debe recurrir al principio de jerarquía normativa.

 

Cabe advertir que el principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

 

Este principio lo encontramos consagrado en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, el cual expresamente señala:

 

“Artículo 6º.-

 

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

 

a) La Constitución Política;

 

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

 

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

 

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

 

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

 

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

 

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

 

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.”

 

En relación con este principio, en el dictamen C-097-2014 del 21 de marzo de 2014 señalamos: 

 

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

 

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes” (Dictamen C-058-2007 del 26 de febrero de 2007.)”

 

Así las cosas, es nuestro criterio que, de conformidad con el principio de jerarquía normativa, el artículo 22 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Goicoechea, es contrario al artículo 22 Bis. b) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en cuanto al tema de la remuneración del recargo de funciones, por lo que debe prevalecer la aplicación de esta última norma, al resultar de rango superior -artículo 6 de la Ley General de Administración Pública-.

 

Consecuentemente, la norma 22 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Goicoechea debe ser desaplicada, y en ese sentido se concluye que de conformidad con el citado cardinal 6, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, empero una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes, como lo es el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

 

De esta manera, se extrae de la propia inteligencia del ordinal 22 Bis. b) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, la cual aplica de manera supletoria conforme se razonó, que la única posibilidad de remunerar un recargo de funciones es cuando se trate de un puesto de mayor categoría y que éste supere un plazo mayor de un mes; sin dejar de lado que el funcionario que sufra el recargo reúna los requisitos establecidos para ejercerlo.

 

III. CONCLUSIONES:

Con fundamento en lo indicado, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.- De conformidad con el principio de jerarquía normativa, el artículo 22 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Goicoechea, es contrario al artículo 22 Bis. b) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en cuanto al tema de la remuneración del recargo de funciones, por lo que debe prevalecer la aplicación de esta última norma, al resultar de rango superior -artículo 6 de la Ley General de Administración Pública-.

 

2.- La norma 22 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Goicoechea debe ser desaplicada, y en ese sentido se concluye que de conformidad con el citado cardinal 6, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, empero una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes, como lo es el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

 

3.- Se extrae de la propia inteligencia del ordinal 22 Bis. b) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, la cual aplica de manera supletoria conforme se razonó en este dictamen, que la única posibilidad de remunerar un recargo de funciones es cuando se trate de un puesto de mayor categoría y que éste supere un plazo mayor de un mes; sin dejar de lado que el funcionario que sufra el recargo reúna los requisitos establecidos para ejercerlo.

 

En la forma expuesta, dejo rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

Cordialmente,

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública

YAV/sgg