29 de setiembre de 2020

C-384-2020

Señora

Maureen Navas Orozco

Auditora Interna

Dirección Nacional de CEN- CINAI

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio DNCC-Al-01F-0068-2020 de 18 de setiembre de 2020.

En el oficio DNCC-Al-01F-0068-2020 de 18 de setiembre de 2020 se indica que en uso de las competencias que le confiere la Ley General de Control Interno, N° 8292, y en apego a los atributos que definen las Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público y de conformidad con las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, y   mediante oficio DNCC-AI-OF-0063-2020 del 1O de setiembre 2020 se había procedido, en su momento, a solicitar el criterio técnico-jurídico a este Órgano Superior Consultivo Se acota que la consulta hecha, en aquel momento, tenía por finalidad poder "asesorar en materia de su competencia, al jerarca del cual depende", en estricta relación con la planificación y ejercicio de las funciones de la Auditoría consultante.

De seguido se explica que, a pesar de lo anterior, mediante el dictamen C-367-2020 de 16 de setiembre de 2020, se inadmitió la consulta. Esto en el tanto, no se acreditó la relación o ligamen entre lo consultado y el contenido del plan de trabajo que se está aplicando este año en la Administración Nacional de CEN-CINAI.

Ahora bien, según indica el consultante, dada la importancia que tiene la solicitud de criterio para el órgano auditor, se ha estimado oportuno plantear nuevamente la consulta.

En este sentido, el auditor consultante indica que, de conformidad con el artículo 22 inciso d), de la Ley N°8292, las Auditorías Internas deben advertir a los órganos pasivos que fiscaliza sobre las posibles consecuencias de determinadas conductas o decisiones, cuando sean de su conocimiento.

Luego, señala que el objetivo del procedimiento para cada servicio preventivo (asesorías, advertencias y legalización de libros) consiste en proporcionar la orientación y las herramientas de trabajo requeridas para brindar un efectivo servicio público.

Advierte que específicamente el servicio preventivo de advertencia exige, que, una vez conocida una situación particular, se realice la recopilación y el análisis integral de la información atinente al asunto específico a evaluar, que se identifiquen los criterios y las posibles consecuencias de determinadas conductas o decisiones asociadas, e integra los resultados en un resumen, para luego establecer la estrategia de comunicación a la Administración; es durante este proceso que se identifica, en muchas ocasiones, la carencia de procedimientos, reglamentación y otra normativa propia de la institución, que hace suponer, con base en la jurisprudencia, que le es aplicable de forma supletoria algún componente del ordenamiento jurídico existente; sin embargo, en muchas ocasiones se carece de seguridad jurídica ante un asunto específico en evaluación, por lo que se hace necesario acudir a los Órganos Consultivos que en materia correspondan.

De seguido acota que los servicios preventivos tienen la particularidad de que no es posible prever cuando se van a prestar para ser incluidos en el Plan de Trabajo de la Auditoría Interna, como "temas" identificados; por esta razón dentro de la Planificación de Auditoría se programa cierta cantidad de horas destinadas a atender los servicios preventivos y las denuncias, que también tienen esta particularidad de fortuitas.

Se acota que el Plan de Trabajo de la Auditoría Interna se reserva un espacio en el apartado de "actividades que devienen del Ordenamiento Jurídico", para la emisión de servicios preventivos y la atención de denuncias, pero que no los servicios preventivos, por su naturaleza, no pueden planificarse.

Así las cosas, hechas las aclaraciones y precisiones que el consultante ha estimado pertinentes, plantea nuevamente las mismas cuestiones que habían sido consultadas en el oficio DNCC-AI-OF-0063-2020 del 1O de setiembre 2020

“1. ¿Corresponde al Jerarca del Órgano desconcentrado, acordar y comunicar la aplicación supletoria de los reglamentos aplicables del Órgano que desconcentra?, en el entendido de que no exista la reglamentación propia del Órgano desconcentrado.

2. ¿Corresponde al Jerarca del Órgano desconcentrado, encausar la aprobación, publicación y puesta en práctica de los propios Reglamentos que, de acuerdo a las Leyes específicas, se requieran para el buen funcionamiento del Órgano desconcentrado?

3. ¿Es el Diario Oficial La Gaceta, el único medio por el cual el Órgano desconcentrado debe publicar sus Reglamentos para darlos a conocer a sus funcionarios?”

Lamentablemente, la nueva consulta también es inadmisible.

A.            LA CONSULTA NO ES ADMISIBLE. LOS SERVICIOS PREVENTIVOS DEBEN SER INCLUIDOS EN EL PLAN GENERAL DE TRABAJO DE LA AUDITORÍA INTERNA.

No hay duda que la Ley General de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002 reformó el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para facultar a las auditorías internas de las diversas administraciones públicas para que consultaran directamente al Órgano Superior Consultivo.

Ahora bien, es claro que la facultad que actualmente el artículo 4 le otorga a las auditorías internas, tiene un carácter especial pues, por regla general, solamente los jerarcas de la administración pueden consultar a la Procuraduría General.

En este sentido, se ha indicado que la facultad de consultar que la Ley ha otorgado a  los auditores internos – y  que el citado artículo 4° de la Ley Orgánica prevé actualmente -, tiene una finalidad, entonces, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación. Es decir, que la finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le provee a los auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos exclusivos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. Al respecto, se transcribe lo dicho en el dictamen C-48-2018 de 9 de marzo de 2018:

“Ahora bien, es importante precisar que esa facultad de consultar que se otorgó a  los auditores internos -  que el citado artículo 4° de la Ley Orgánica prevé actualmente -, tiene una finalidad, más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación. Es decir, que la finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le provee a los auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos exclusivos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. (Ver también dictamen C-146-2019 de 29 de mayo de 2019).”

Así las cosas, precisamente por la finalidad específica que tiene la facultad de consultar que la Ley le reconoce a las auditorías internas; se ha dicho, en nuestra jurisprudencia administrativa, que las consultas realizadas por una auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año por parte de la auditoría interna en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-148-2019 de 30 de mayo de 2019:

“Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019).”

Luego no cabe duda que las auditorías internas, entre otras atribuciones, tienen la función de asesorar, en materia de su competencia, al jerarca del cual depende; además, advertir a los órganos pasivos que fiscaliza sobre las posibles consecuencias de determinadas conductas o decisiones, cuando sean de su conocimiento. Esto de acuerdo con el artículo 22.d de la Ley General de Control Interno.

Sin embargo, tampoco cabe duda de que conforme el artículo 22.f de la Ley General de Control Interno, los servicios de asesoría y advertencia deben estar ligados e incluidos dentro del correspondiente Plan de Trabajo de la correspondiente auditoría. En este sentido, conviene tomar en cuenta lo dicho en el punto 203 de las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, resolución N.° 64 dictada por la Contraloría General el 11 de agosto de 2014 y que establece que toda función de auditoría en el sector público debe ser planificada de manera que garantice la realización de una labor de alta calidad de un modo económico, eficiente y eficaz y de manera oportuna (momento) y de acuerdo con los principios de la buena gestión de proyectos.

Ergo, es claro, entonces, que aun las consultas realizadas por una auditoría interna y que tengan por objeto inmediato obtener un criterio informado para el ejercicio de sus atribuciones en materia de asesoría y advertencia, deben estar ligadas, en algún punto, al contenido mismo del plan de trabajo de dicho órgano. Al respecto, debe precisarse que si bien se comprende que no es previsible cuando debe emitirse un oficio de asesoría o un servicio de advertencia, lo cierto es que dichos actos no deben entenderse como actos desligados del Plan de Trabajo de la respectiva auditoría. Tal y como se indicó en el dictamen C-367-2020 de 16 de setiembre de 2020, -y por el cual se inadmitió una gestión anterior de la auditoría aquí consultante-, las consultas que realicen los auditores - incluidas aquellas relacionadas con sus competencias preventivas-,  deben estar ligadas o relacionadas con temas se haya previsto estudiar en el plan de trabajo correspondiente, por lo que el hecho de que en su oficio de consulta, la auditoría omita indicar como la consulta se vincula con su plan de trabajo, implica que dicha gestión debe ser inadmitida.

Ahora, es evidente que la gestión hecha por la Auditoría Interna de la Dirección Nacional a través del oficio CEN- CINAI DNCC-Al-01F-0068-2020 de 18 de setiembre de 2020 – y que es reiteración de una gestión anterior ya inadmitida – ha omitido nuevamente indicar como la consulta se liga o vincula con su Plan de Trabajo. En este sentido, debe insistirse en que las consultas que realicen los auditores - incluidas aquellas relacionadas con sus competencias preventivas-, deben estar necesariamente ligadas o relacionadas con temas se haya previsto estudiar en el plan de trabajo correspondiente, por lo que omitir indicar como la consulta se vincula con su plan de trabajo, implica que dicha gestión debe ser inadmitida.

B.             CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto se concluye que la consulta planteada por oficio CEN- CINAI DNCC-Al-01F-0068-2020 es inadmisible.

Atentamente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                 

Procurador Adjunto  

JAOA/hsc