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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 322
 
  Dictamen : 322 del 20/08/2020   

20 de agosto de 2020


C-322-2020


 


Señor


Michael Soto Rojas 


Ministro


Ministerio de Seguridad Pública


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° MSP-DM-110-2019 de fecha 15 de enero de 2019, mediante el cual –a la luz de lo dispuesto en los incisos a) y b) del artículo 45 de la Ley N° 8395, y en relación con las empresas que prestan servicios de seguridad a nivel privado-, nos plantea las siguientes interrogantes:


1.      ¿Es prohibido que personas extranjeras, físicas o jurídicas, puedan constituir empresas con capital accionario originario u ostentar acciones a posteriori adquiridas mediante alguna otra forma de traditio que no sea mediante venta de acciones?


 


2.      Y en el supuesto de que ello fuese prohibido, y se dieran situaciones de esa naturaleza ¿Cuáles serían las vías o mecanismos para poner a Derecho la situación?


            Adjunta Ud. el criterio de la Dirección de Asesoría Jurídica de ese Ministerio, oficio número MSP-DM-AJ-454-2019, de fecha 14 de enero de 2019. En dicho oficio se refiere la existencia de normativa –art. 45 incisos a) y b) de la ley N° 8395- que imposibilita traspasar de cualquier forma la autorización concedida por el Estado para brindar servicios privados de seguridad y la prohibición expresa de venta de acciones a personas extranjeras, lo que guarda conexidad con la intención del legislador de abstraer el uso de armas para la vigilancia y seguridad de la ciudadanía y de sus bienes del control de capital extranjero.


 


            El criterio de la Asesoría Jurídica ministerial es omiso en cuanto al análisis de la segunda inquietud planteada en la consulta que aquí nos ocupa.


 


 


I.                   PROHIBICIÓN SOBRE LA VENTA DE ACCIONES DE EMPRESAS DE SEGURIDAD A PERSONAS EXTRANJERAS


 


Analizado el tema en consulta, debemos recordar que esta Procuraduría General ya atendió la gestión formulada por ese Ministerio de Seguridad mediante oficio N° MSP-DM-3052-2019, la cual fue planteada en términos similares a la que aquí nos ocupa.   En aquella oportunidad se consultó si -a la luz del artículo 45 incisos a) y b) de la Ley N° 8395- a las personas físicas extranjeras o jurídicas que fueron originariamente constituidas por personas extranjeras que figuran como dueños, socios accionarios o asociados, se les podía otorgar autorización para la prestación de servicios privados de seguridad.


 


Con ocasión de la citada gestión consultiva, analizamos el tema de la prestación de los servicios de seguridad y el interés público que existe de por medio, el cual ha determinado la regulación y fiscalización que se hace de estos servicios cuando se encuentran en manos de sujetos privados.  Asimismo, estudiamos todo el tema de la intervención de personas extranjeras en este tipo de actividad, incluyendo el estudio de los antecedentes legislativos de la normativa aplicable, lo cual nos permitió desentrañar la verdadera voluntad del legislador en orden a esta materia.  


 


Luego de ese estudio, recientemente emitimos el dictamen N° C-288-2020 de fecha 17 de julio de 2020, en el cual arribamos a las siguientes conclusiones:


 


1.        La Ley N° 8395 regula la prestación de servicios de seguridad privada, pues existe un interés público en el control y supervisión de estos servicios. De un estudio de los antecedentes legislativos, se advierte la voluntad expresa del legislador de introducir una prohibición absoluta para que personas extranjeras adquieran la titularidad de acciones de una empresa autorizada para prestar servicios de seguridad privada.


 


2.        No obstante, de la correlación de los numerales 19 y 33 de la Constitución Política, se aprecia que la nacionalidad de una persona no puede constituirse en una distinción sobre la cual se funde –arbitrariamente- una ley.


 


3.        Si se somete al examen de razonabilidad y proporcionalidad el inciso b) del artículo 45 de la Ley 8395, norma que proscribe la venta de acciones de las empresas autorizadas a extranjeros, estimamos que la prohibición entraña roces de constitucionalidad. Además, se violenta la libertad de empresa protegida por el ordinal 46 de la Constitución Política, de tal suerte que se restringe de manera ilegítima la libertad de comercio.


 


4.        La Sala Constitucional se encuentra analizando una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 45 inciso b) de la ley N° 8395 y 108 inciso 2) de su Reglamento. A la fecha, la acción de inconstitucionalidad se encuentra pendiente de resolución, por lo que las normas objetadas aún forman parte del ordenamiento jurídico costarricense.


 


5.        En razón de nuestro sistema de control de constitucionalidad concentrado, únicamente la Sala Constitucional ostenta la competencia para declarar que una norma resulta contraria a la Carta Fundamental y, en consecuencia, decretar su invalidez y consecuente inaplicabilidad.


 


6.        Por ende, en la vía consultiva esta Procuraduría General no puede hacer una declaratoria de esa naturaleza y tampoco podemos sugerir –por una posible inconstitucionalidad- la desaplicación de normas vigentes que integran el ordenamiento jurídico costarricense.


 


7.        En tanto resulta innegable que la intención del legislador fue excluir de manera absoluta a las personas extranjeras de la titularidad de una autorización para la prestación de servicios de seguridad privada, la interpretación que debe hacerse en orden a la inquietud que plantea ese Ministerio, en el sentido de si puede o no concederse directamente y en forma originaria una autorización de esta naturaleza a un solicitante extranjero, debe inclinarse por la misma línea de criterio, es decir, en un sentido negativo. Tal interpretación es la que resulta congruente y lógica con la prohibición establecida en el inciso b) del numeral 45 de la Ley N° 8395.


 


8.        Así, y en apego al Principio de Legalidad, puede afirmarse que a la luz de las disposiciones de la citada Ley 8395, el Ministerio de Seguridad Pública no cuenta con potestad para conceder autorización para la prestación de servicios de seguridad privada a personas físicas extranjeras, o personas jurídicas propiedad de extranjeros. Lo anterior, sin perjuicio de lo que finalmente resuelva la Sala Constitucional en la mencionada acción que fue interpuesta en contra del inciso b) del artículo 45 de la citada normativa.


 


Como vemos, del profuso análisis que realizamos en esa oportunidad, se concluyó que aún y cuando el artículo 45 inciso b) de la Ley N° 8395 pudiera tener roces de constitucionalidad, no somos el órgano competente para declarar su nulidad, siendo esa una labor de la Sala Constitucional, que dicho sea de paso ya se encuentra analizando la norma cuestionada.


 


Por ende, en apego al principio de legalidad establecido en el artículo 11 constitucional y su homólogo de la Ley General de la Administración Pública, el operador jurídico debe aplicar las normas vigentes en el ordenamiento, razón por la cual las personas jurídicas integradas por extranjeros no pueden ostentar una autorización para brindar el servicio de seguridad privada, como vimos, por expresa voluntad del legislador.


 


Conviene retomar, para efectos de la consulta que aquí nos ocupa, la exposición de motivos relativa a la moción que impulsó la inserción del inciso b) en el artículo 45 de la ley en análisis, motivación que se basó en las siguientes apreciaciones y consideraciones:


 


“…Me parece que por seguridad nacional, una persona que haya sido condenada por algún delito internacional y que venga a Costa Rica después de haber cumplido su condena o lo que sea, y que quiera comprar acciones de una empresa que da seguridad privada, por lo menos en mi concepto, considero que para seguridad nacional eso no está bien, que un extranjero venga a Costa Rica y que decida comprar las acciones de las empresas que dan seguridad nacional es peligro (sic) para nuestra seguridad nacional, es decir, en cualquier momento viene un general o un extranjero con malas intenciones y compra seguridad nacional con el arsenal de armas que tenga, puede poner en peligro nuestra institucionalidad; viene un narcotraficante y compra acciones de las empresas de seguridad nacional y, bueno podríamos ver al país en un problema….”. (énfasis agregado) (ver folio 3306 del expediente legislativo).


 


Las manifestaciones del legislador en la discusión del supra citado inciso, no deja espacio para dudas en orden a la intención y sentido de la norma, sea que las personas extranjeras no puedan participar en el capital accionario de una empresa que se dedica a la prestación de servicios de seguridad privada, con independencia de la modalidad de adquisición de las acciones que se emplee, sea compra-venta, donación, dación de pago, cesión, etc.  Lo anterior, por cuanto con cualesquiera de estas hipótesis de traditio, se configuraría el supuesto de hecho que la norma prohíbe.


 


            En efecto, recordemos que la Ley de Regulación de los Servicios de Seguridad Privados, Ley N° 8395, dispone lo siguiente:


 


 


Artículo 1º-Objeto y definición. La presente Ley regula la actividad de personas físicas o jurídicas que presten, de manera individual o colectiva, servicios de seguridad privados tanto a personas como a sus bienes muebles e inmuebles; además, sanciona las infracciones contra las normas aquí previstas.”


 


Artículo 2º-Ámbito de aplicación. Estarán sujetos a la aplicación de esta Ley:


a) Las empresas de seguridad privada, es decir, las personas físicas o jurídicas de carácter privado dedicadas al adiestramiento, el transporte de valores, la prestación de servicios de custodia, la vigilancia, la protección de personas físicas o jurídicas y sus bienes, así como las personas físicas o jurídicas cuya actividad consista en la instalación, el mantenimiento y el monitoreo de sistemas y centrales de seguridad electrónica. También estará sujeto a esta Ley el diseño de sistemas y centrales de seguridad electrónica, siempre que dicha función se realice de manera conjunta con alguna de las anteriores y en relación directa con el destinatario del servicio…”


 


Artículo 6º-Funcionamiento, obligaciones y sanciones. Los servicios de seguridad privados que presten las personas físicas o jurídicas para proteger la vida y los bienes de otras, solo podrán suministrarse previa autorización de la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados. Prohíbese la existencia o el funcionamiento de grupos particulares armados, de cualquier índole, que no estén autorizados ni cumplan los requisitos ordenados por estas normas.


 


Artículo 13.-Requisitos de la solicitud. Las personas físicas o jurídicas que presten los servicios descritos en el artículo 2º de esta Ley, deberán cumplir los siguientes requisitos mínimos:


a) Presentar solicitud escrita ante la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados. En el caso de las personas físicas, contendrá:


el nombre y los dos apellidos, la edad, la nacionalidad, la profesión o el oficio, el número del documento de identidad y el domicilio; asimismo, deberán aportar una fotocopia certificada del documento de identidad.


Cuando se trate de personas jurídicas, la solicitud deberá indicar: la razón o denominación social, el número de cédula de persona jurídica y el domicilio, así como el nombre y los dos apellidos, la edad, la nacionalidad, la profesión o el oficio, el número de documento de identidad y el domicilio del representante legal; además, deberán aportar una fotocopia certificada de la respectiva cédula de persona jurídica, una certificación notarial de los estatutos de la empresa y la personería jurídica. También deberán presentar una certificación notarial con vista en el libro de registro de accionistas de la empresa, en la cual conste que las acciones son nominativas y que el objeto social es compatible con las actividades de seguridad privada. Anualmente deberá presentarse a la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados una lista de los accionistas de la compañía o los asociados de esta, mediante certificación notarial con vista en el libro de registro de accionistas de la empresa o en el registro de asociados, cuando se trate de asociaciones; se indicará la fecha de adquisición de la empresa o asociación o de ingreso a ella…


g) Adjuntar constancia de antecedentes penales del personal administrativo y de seguridad, así como de los accionistas si se trata de una empresa…”.


 


 


Artículo 45.-Prohibiciones. Prohíbese a las personas físicas o jurídicas y a los agentes:


a) Vender, alquilar, ceder, traspasar o negociar, en cualquier forma, la autorización otorgada.


b) Vender las acciones de las empresas autorizadas para dar servicios de seguridad privada a extranjeros o a personas que hayan sido condenadas por delitos internacionales.


c) Detener, aprehender, interrogar, requisar o, de cualquier manera, privar de la libertad a una persona. Cuando se esté ante un flagrante delito, podrán privar de libertad momentáneamente; en este caso, deberán comunicar el hecho en forma inmediata a la autoridad competente.


d) Poseer, portar o usar armas y municiones prohibidas por el ordenamiento jurídico, así como portar armas permitidas sin inscribir o sin el permiso correspondiente.


e) Propiciar, permitir o continuar prestando el servicio de seguridad privada, aunque la autorización de funcionamiento se halle debidamente suspendida o cancelada.


f) Violentar el derecho al honor, la intimidad personal y la integridad física, así como la propia imagen.


g) Violar toda clase de correspondencia, así como interferir e intervenir las comunicaciones.


h) Aparentar o suplantar la función que desempeñe la autoridad judicial o administrativa, o interferir en tal función.


i) Prestar servicios en centros penitenciarios.”  (El destacado es nuestro)


 


 


            Como vemos, la normativa es absolutamente clara al prohibir vender a extranjeros las acciones de las empresas autorizadas para prestar servicios privados de seguridad. A partir de ello, ahora se nos consulta qué pasa si el traspaso de estas acciones se produce por medio de alguna otra forma de traditio, como puede ser la donación, la cesión, la herencia, el alquiler, el préstamo, etc. Es decir, bajo cualquier instituto jurídico que entrañe una finalidad traslativa de dominio, pero diferente a la compra-venta.


 


Respecto de lo anterior, cabe hacer notar que, como quedó estudiado en nuestro dictamen C-288-2020, es clara la intención de esta normativa de impedir la prestación de este tipo de servicios en manos de extranjeros. Así, la interpretación integral de esta legislación debe estar orientada desde toda óptica a seguir tal línea de criterio. Por ello, aunque el inciso b) del artículo 45 únicamente utilice el concepto de venta, lo cierto del caso es que el inciso a) a su vez prohíbe alquilar, ceder, traspasar o negociar, en cualquier forma, la autorización otorgada. 


 


En ese sentido, y haciendo una aplicación lógica, integral y acorde al espíritu del legislador, debe entenderse que si las acciones de una empresa de este tipo se traspasan (por cualquier título) a un tercero –extranjero-, ello apareja justamente el traspaso del patrimonio de esa sociedad anónima, dentro del cual se encontraría incluida la autorización que ostenta la empresa para prestar los servicios de seguridad privada. Ello por cuanto la titular de la licencia es la sociedad anónima como tal.


 


Así las cosas, igualmente el supuesto ahora consultado quedaría cubierto por el inciso a) de referencia, de tal suerte que pasa a un segundo plano cuál sea el negocio jurídico subyacente al traslado de esta licencia otorgada por el Ministerio de Seguridad Pública, porque en todos los casos ese traspaso está prohibido por el ordenamiento jurídico, en la medida en que el tercero extranjero por esa vía utilice y se beneficie de la autorización concedida.


 


Esta interpretación también resulta acorde al hecho de que, como quedó explicado en el dictamen C-288-2020 de referencia, el Estado, a través de la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados del Ministerio de Seguridad Pública, realiza un estudio pormenorizado de los solicitantes, dado que la Administración debe cerciorarse de que la persona es apta para prestar el servicio, pues tan delicada actividad no debe estar en manos de cualquiera, sino únicamente de aquellas personas cuya solvencia moral permita un grado razonable de confianza e idoneidad.


 


Por ello, en caso de hacerse algún tipo de traspaso del uso de esta licencia o autorización –por vía de la entrega a un tercero extranjero de las acciones de la empresa autorizada-, se burlaría el control y fiscalización que debe ejercer el Estado, dado que la habilitación se otorga luego de un examen pormenorizado de los antecedentes del peticionario, proceso o escrutinio al cual no habría sido sometido ese tercero.


II.                SOBRE UNA EVENTUAL IRREGULARIDAD EN EL OTORGAMIENTO DE LA AUTORIZACIÓN PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SEGURIDAD O POR VÍA DE TRASPASO DE LAS ACCIONES 


 


En su misiva se plantea también la consulta acerca de que, si el traspaso de las acciones de una empresa autorizada para prestar servicios privados de seguridad se produjera de una forma irregular –contraria a la prohibición de pasar a manos de extranjeros-, cuáles serían las vías o mecanismos para poner a derecho este tipo de situación.


 


 De previo a referirnos a tal interrogante, es preciso recordar que la función asesora de esta Procuraduría está sujeta a ciertas limitaciones, así establecidas por los numerales 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –N° 6815-, limitaciones que resultan en requisitos de admisibilidad de las consultas que plantea la Administración activa. Entre ellas, se dispone lo siguiente:


Artículo 4º.-Consultas:


 Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente. (énfasis suplido)


Sobre el particular, hemos sostenido que el criterio emitido por la Asesoría Jurídica del órgano consultante debe consistir en un análisis jurídico serio, profundo y fundamentado, que además comprenda la totalidad de las interrogantes formuladas en la consulta, lo que tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.[1]


 


Atendiendo a dichas consideraciones, se advierte que, en cuanto a la segunda interrogante, la gestión formulada no satisface el criterio de admisibilidad referido, puesto que, a falta del criterio legal, en realidad no es posible determinar cuál ha sido el análisis jurídico que a nivel interno ha hecho la Administración, como para que persistan dudas razonables que requieran un dictamen de este órgano asesor.


 


Incluso, de la interrogante no queda lo suficientemente claro si la inquietud está referida únicamente a una irregularidad en que pueda incurrir una empresa prestataria del servicio al hacer un traspaso de las acciones, o eventualmente a una irregularidad de la propia Administración al momento originario del otorgamiento de la autorización.


 


Sin perjuicio de lo anterior, en un afán de complementar el criterio desarrollado en el aparte anterior, cabe hacer algunas consideraciones breves sobre ambos supuestos, tomando en cuenta la temática expuesta en la consulta que aquí nos ocupa.


 


Como vimos, en virtud de la prohibición expresa del artículo 45 inciso b) de la Ley N° 8395, Ley de Regulación de los Servicios de Seguridad Privados, ese Ministerio se encuentra legalmente imposibilitado para conceder una autorización para la prestación de servicios privados de seguridad a una empresa cuyo capital accionario se encuentre en manos de extranjeros.


 


En consecuencia, en el eventual caso de la Administración llegara a incurrir en la irregularidad de otorgar una autorización de este tipo a favor de empresas con capital accionario extranjero, ciertamente estaríamos ante una actuación inválida.


 


Ahora bien, en numerosas oportunidades este Órgano Asesor se ha referido a la potestad extraordinaria que ostenta la Administración para anular, en sede administrativa, un acto declaratorio de derechos, siempre que se trate de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y que se hayan cumplido a cabalidad los requisitos formales que exige el ordenamiento para tales efectos, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (Ver nuestros dictámenes números C-194-1991, C-249-2005, C-233-2006, C-406-2007, C-128-2008, C-224-2008, C-046-2009, C-245-2009, C-062-2010, C-124-2011, C-259-2011, C-041-2012, C-281-2013, C-425-2014, C-118-2015, C-056-2016, C-011-2017,C-106-2017 y C-059-2020, entre muchos otros)


 


El exigir que la nulidad sea no solo absoluta, sino que revista las características de evidente y manifiesta –además de requerirse el respeto riguroso a un procedimiento ordinario que garantice plenamente el escuchar y analizar la posición de la persona eventualmente afectada por la anulación– tiene raigambre en los principios que fluyen de los artículos 11 y 34 de la Constitución Política. 


 


A la luz de esos principios, se le prohíbe a la Administración suprimir libremente aquellos actos que haya dictado confiriéndole derechos subjetivos a los particulares, pues los citados derechos constituyen un límite en relación con la posibilidad de anular, revocar o modificar unilateralmente tales actos, salvo que se configuren los requisitos establecidos al efecto, que permitan ejercer una autotutela en casos calificados (Principio de Intangibilidad de los Actos Propios).


 


En ese sentido, de forma inveterada esta Procuraduría ha señalado que este tipo de nulidad se caracteriza por ser fácilmente perceptible, pues "está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992 emitido por la Procuraduría General de la República).”


 


Ahora bien, como ya indicamos supra, la anulación en sede administrativa está sujeta a los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, norma que dispone lo siguiente:


 


 


“Artículo 173.


1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante.  Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen.


En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.


2) Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.  Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso-Administrativo.


3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.


4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo,  caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.


5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada,  además,  al pago por daños, perjuicios y costas;  todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.


6) Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí,  pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.


7) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”


 


 


Este órgano asesor ha analizado en múltiples ocasiones los requisitos necesarios para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Entre ellas, mediante nuestro dictamen número C-155-2012 del 21 de junio de 2012, el cual recoge las siguientes consideraciones:


 


 


“II. Sobre el Procedimiento Estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y su Incumplimiento en el Caso Concreto. Tanto la Sala Constitucional como esta Procuraduría se han referido en numerosas oportunidades a la potestad que tiene la Administración para anular en vía administrativa los actos declaratorios de derechos. Esta potestad, es excepcional por cuanto tales actos se encuentran protegidos por el principio constitucional de intangibilidad de los actos propios, que deriva del texto del artículo 34 de la Constitución Política y que prohíbe a la Administración volver sobre sus propios actos sin antes haber planteado ante la autoridad judicial competente el respectivo proceso de lesividad para la anulación del acto viciado. Es así como los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación o modificación de los actos administrativos, pues la Administración no puede emitir un acto y con posterioridad dictar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, sin perjuicio claro está, de que plantee el respectivo proceso de lesividad ante el juez contencioso administrativo.


Sin embargo excepcionalmente –como se indicó- la Administración puede anular en vía administrativa ese acto declaratorio de derechos, siguiendo el procedimiento establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública y con el cumplimiento de los requisitos formales ahí dispuestos, tal como se procederá a explicar. (…)”


 


 


En caso de que no estuvieran presentes los elementos que dan lugar a la nulidad de carácter acentuado que contempla el referido artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, habría de recurrirse a la interposición de un proceso judicial de lesividad ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y Civil de Hacienda, con el fin de solicitar a la autoridad judicial competente la anulación de la respectiva autorización concedida por el Ministerio de Seguridad (artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo).


 


Por otra parte, si se tratara del supuesto de que una empresa de seguridad que es titular de una habilitación de este tipo concedida por el Ministerio de Seguridad incurre en alguna irregularidad al traspasar la autorización otorgada, debe recordarse que la Ley 8395 de repetida cita, contiene un capítulo relativo al régimen de sanciones y el respectivo procedimiento aplicable para su imposición (artículos 46 y siguientes).


 


Con sustento en dichas regulaciones, en caso de detectarse este tipo de irregularidad por parte de alguna empresa que haya sido autorizada por el Ministerio, debe abrirse un procedimiento ordinario administrativo para imponer la sanción correspondiente, que podría dar lugar a la cancelación de esa licencia (artículo 51).


 


Asimismo, resulta de suma importancia tener presente que el numeral 47 de la referida Ley N° 8395, prevé que en aquellos casos en que las personas –físicas o jurídicas- incumplan las prohibiciones establecidas en la ley -como serían las contempladas en el artículo 45 incisos a) y b)- la Administración podrá adoptar la medida de suspensión de las operaciones de los servicios de seguridad, bajo los supuestos de urgencia para evitar daños graves a las personas, de imposible reparación en las cosas o de peligro para la seguridad del Estado, mientras dure el proceso administrativo.  Claro está, será la Administración la que deberá valorar en cada caso concreto la razonabilidad de aplicar tal medida de suspensión.


 


III.             CONCLUSIONES


1-. La intención de la Ley 8395 es impedir el otorgamiento de autorizaciones para la prestación de servicios de seguridad privada a personas extranjeras.  Aunque el inciso b) del artículo 45 únicamente prohíbe la venta de las acciones de una empresa autorizada, lo cierto del caso es que el inciso a) a su vez prohíbe alquilar, ceder, traspasar o negociar, en cualquier forma, la autorización otorgada. 


 


 


2-. Debe entenderse que si las acciones de una empresa de este tipo se traspasan (por cualquier título) a un tercero –extranjero-, ello apareja justamente el traspaso del patrimonio de esa sociedad anónima, dentro del cual se encontraría incluida la autorización que ostenta la empresa para prestar los servicios de seguridad privada. Ello por cuanto la titular de la licencia es la sociedad anónima como tal. Por ende, ese traspaso se encuentra prohibido, en la medida en que el tercero extranjero por esa vía utilice y se beneficie de la autorización concedida, burlándose así el control que debe ejercer el Estado sobre el solicitante de este tipo de licencias.


 


 


3-. En el eventual caso de que la Administración llegara a incurrir en la irregularidad de otorgar una autorización de este tipo a favor de empresas con capital accionario extranjero, estaríamos ante una actuación inválida. En consecuencia, ese acto habría de anularse por vía del artículo 173 de la LGAP o del proceso judicial de lesividad.


 


 


4-. Por otra parte, si se tratara del supuesto de que una empresa de seguridad que es titular de una habilitación de este tipo concedida por el Ministerio de Seguridad incurre en algún tipo de irregularidad al traspasar la autorización otorgada, tendría que abrirse un procedimiento ordinario administrativo para imponer la sanción correspondiente, que podría dar lugar a la cancelación de esa licencia (artículo 51 de la Ley 8395).


 


 


5-. Asimismo, el numeral 47 de la referida Ley N° 8395 prevé que en aquellos casos en que las personas –físicas o jurídicas- incumplan las prohibiciones establecidas en la ley -como serían las contempladas en el artículo 45 incisos a) y b)- la Administración podrá adoptar la medida de suspensión de las operaciones de los servicios de seguridad, mientras se tramita el proceso administrativo.  Claro está, será la Administración la que deberá valorar en cada caso concreto la razonabilidad de aplicar tal medida de suspensión.


 


 


6-.  Valga recordar que las anteriores conclusiones están asentadas en el ordenamiento jurídico vigente y aplicable, sin perjuicio de lo que finalmente resuelva la Sala Constitucional en la acción de inconstitucionalidad que fue interpuesta en contra del inciso b) del artículo 45 de la Ley N° 8395, y a cuya decisión habrá de estarse la Administración cuando sea dictada la respectiva sentencia (expediente judicial N° 20-4780-0007-CO).


 


De usted con toda consideración, suscriben atentamente,


 


 


 


 


 


Andrea Calderón Gassmann               Alejandra Solano Madrigal


Procuradora                                            Abogada de Procuraduría


 


 


 


                                   


 


 


ACG/ASM


En respuesta a: 722-2019 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Ver dictámenes C-024-2019, C-140-2019, C-171-2019, C-220-2019, entre otros.