01 de octubre 2020

OJ-151-2020

 

Señora                                                          

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área de Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio CG-062-2020 del 3 de setiembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “LEY PARA TUTELAR LA OBJECIÓN DE CONCIENCIA E IDEARIO”, el cual se tramita bajo el número de expediente 22.006, en la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

            A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

            Adicionalmente, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma). Por ello, la presente consulta se atiende en un plazo razonable, tomando en consideración el circulante que maneja nuestra institución y la atención prioritaria que debemos realizar de las consultas previstas por ley planteadas por la Administración Pública.

I.              OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

 

De la exposición de motivos se desprende que la intención de los proponentes del proyecto de ley, es crear un marco jurídico que establezca, con mayor claridad, los alcances del derecho a la objeción de conciencia e ideario y lo ratifique como un derecho humano de todos los costarricenses para mejor su aplicación.

 

Consideran que es necesario construir el derecho a la objeción de conciencia en Costa Rica con la autonomía propia que el país necesita y con el claro objetivo de definir una normativa sólida y aplicable a los casos que se suscitan en la sociedad costarricense.

 

De igual forma, el proyecto de ley pretende el desarrollo y previsión de protocolos que garanticen la continuidad de los servicios públicos cuando se ejerce ese derecho.  En ese tanto, el objetor de conciencia e ideario, así como los terceros afectados, deberán de ser protegidos por el Estado de igual modo, valorando la celeridad, el respeto y tolerancia entre ambos sujetos y sus derechos humanos.

 

 

II.           SOBRE EL DERECHO A LA OBJECIÓN DE CONCIENCIA

 

 

            La conciencia puede entenderse como el conjunto central de creencias morales, sean estas laicas o religiosas, que constituyen el corazón de la identidad moral de la persona. Por tanto, la objeción de conciencia es la negación al cumplimiento de un deber contenido en el ordenamiento jurídico, derivada de un conflicto entre dicho deber y una convicción moral que es central para el sujeto. Se trata de una acción basada en la conciencia y, por ende, es un derecho personalísimo, cimentado en creencias profundas, absolutas, sinceras y no fácilmente modificables. [1]

 

La Declaración Universal de Derechos Humanos adoptada en 1948 por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas señala en su artículo 18 que: “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia, individual y colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia. Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica que “...1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección, así como la libertad de manifestar su religión o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, mediante el culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza; 2. Nadie será objeto de medidas coercitivas que puedan menoscabar su libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección; 3. La libertad de manifestar la propia religión o las propias creencias estará sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás...” (artículo 18).

 

La primera discusión que se plantea doctrinariamente en cuanto a este tema, es si la objeción de conciencia es un derecho fundamental en sí mismo o si éste deriva de la libertad religiosa. Pero independientemente de la posición que se adopte, no puede negarse que, al tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, éste es inherente a la condición humana y, por tanto, no es indispensable su reconocimiento en una norma legal.

 

No obstante ello, es claro que la falta de regulación en nuestro ordenamiento jurídico, genera confusión en cuanto a los alcances y límites de este derecho, especialmente cuando la jurisprudencia constitucional ha tenido un desarrollo limitado a ciertas materias.

 

Tal como hemos indicado en anteriores oportunidades, el derecho a la objeción de conciencia ha sido reconocido en la jurisprudencia de la Sala Constitucional con relación a la libertad religiosa, señalando:

 

“VII.-  La libertad religiosa encierra, en su concepto genérico, un haz complejo de facultades. En este sentido, en primer lugar se refiere al plano individual, es decir, la libertad de conciencia, que debe ser considerado como un derecho público subjetivo individual, esgrimido frente al Estado, para exigirle abstención y protección de ataques de otras personas o entidades. Consiste en la posibilidad, jurídicamente garantizada, de acomodar el sujeto, su conducta religiosa y su forma de vida a lo que prescriba su propia convicción, sin ser obligado a hacer cosa contraria a ella. En segundo lugar, se refiere al plano social, la libertad de culto, que se traduce en el derecho a practicar externamente la creencia hecha propia. Además la integran la libertad de proselitismo o propaganda, la libertad de congregación o fundación, la libertad de enseñanza, el derecho de reunión y asociación y los derechos de las comunidades religiosas, etc.” (Sentencia N°3173-93 de las 14: 57 horas del 6 de julio de 1993, doctrina reiterada en las sentencias números 2004-08763 de las 12:15 horas del 13 de agosto del 2004 y 2014-4575 de las 14:30 horas del 2 de abril de 2014)

 

 

            Asimismo, la Sala ha privilegiado la objeción de conciencia en materia educativa, indicando lo siguiente:

 

“La libertad de creencias es incompatible con cualquier intento, por parte de los profesores (en general por parte del Estado) de incidir en la formación religiosa de los niños (en general de la población); salvo que el propio interesado (o en representación de los niños sus padres) accediese o solicitare dicho tipo de instrucción. De modo que resulta incompatible con el Derecho de la Constitución la expulsión de las escuelas de aquellos alumnos que se negaren, por objeción de conciencia, a cumplir la obligación de recibir formación o enseñanza religiosa de un tipo determinado. (sentencia 2002-08557 de las 15:37 horas del 3 de setiembre de 2002)

 

           

            En esa misma línea, en la sentencia N° 2012-10456 de las 17:27 horas del 1 de agosto de 2012 indicó:

 

 

“VII.- SOBRE EL RECLAMO POR AFECTACIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DE LOS PADRES EN RELACIÓN CON LA EDUCACIÓN DE SUS HIJOS: En este caso la competencia de este Tribunal, no apunta a determinar cuál debe ser el contenido específico de las guías sexuales que se impartirán en el sistema educativo nacional; este es asunto que corresponde al Consejo Superior de Educación de conformidad con el numeral 81 de la Constitución Política. Más bien la competencia de la Sala se enmarca en la protección de los derechos fundamentales de los justiciables, particularmente el referido a la normativa jurídica del más alto rango jurídico que reconoce a los padres de familia la posibilidad de que sus hijos sean educados en forma acorde con sus creencias morales o religiosas. Al respecto, es importante citar lo que los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos señalan, comenzando por la Declaración Universal de Derechos Humanos, que en su artículo 26, inciso 3, puntualiza que los padres tienen derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a los hijos. (voto n.°

           

 

            A pesar de lo anterior, el reconocimiento del derecho de objeción de conciencia en la educación, es solamente uno de los posibles campos en que se puede manifestar. Así, por ejemplo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos hace alusión expresa en su artículo 6, apartado 3, letra b), al supuesto en que tradicionalmente se ha hecho valer que es el servicio militar.

 

            De igual forma, entenderíamos que otra de las posibles manifestaciones de la objeción de conciencia sería en los servicios de salud sexual y reproductiva, aunque a partir del Caso Artavia Murillo y otros contra Costa Rica resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entenderíamos que ese derecho puede ser ejercido siempre y cuando se garantice un equilibrio entre éste y el deber del Estado de regular y fiscalizar la prestación de los servicios de salud para lograr una efectiva protección de los derechos reproductivos y el derecho a la salud. (Ver párrafos 147 y 148). Así lo ha reconocido también el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al indicar:

 

“106. En la medida que el Gobierno hace referencia en su argumentación al derecho de los médicos a negarse a prestar ciertos servicios por motivos de conciencia, basado en el artículo 9 de la convención, la Corte reitera que la palabra “práctica” usada en el artículo 9.1 no abarca todos y cada uno de los actos o formas de comportamiento motivadas o inspiradas por la religión o una creencia (ver, entre muchas otras autoridades, Pichon y Sajous v. Francia (dec.), no. 49853/99, ECHR 2001-X). Para la Corte, los Estados están obligados a organizar sus sistemas de servicios de salud de tal forma que se garantice que el ejercicio efectivo de la libertad de conciencia por los profesionales sanitarios en un contexto profesional no impida a los pacientes obtener acceso a los servicios a los que tienen derecho de acuerdo con la legislación aplicable (caso P. y S. vs. Polonia (n. 57375/08), del 30 de octubre de 2012)

 

 

La objeción de conciencia, por tanto, no exime del cumplimiento de deberes ante la ley y debe ser ejercido en un correcto balance con el ejercicio de los derechos de terceros. 

 

            En el ámbito doctrinario se plantea también la discusión sobre la si la objeción de conciencia constituye únicamente un derecho de carácter personalísimo o si, por el contrario, debe existir un reconocimiento de una objeción de conciencia institucional o de ideario, en la terminología empleada en el presente proyecto de ley. 

 

            Quienes rechazan la existencia de la objeción de conciencia institucional, estiman que, por tratarse de una acción basada en la conciencia, que constituye un conjunto central de creencias morales inherentes a una persona como condición intrínseca e individual, no es correcto considerar que esa conciencia sea un atributo institucional. Se cuestionan que una institución pueda experimentar una pérdida de integridad moral, culpa o sufrimiento que resulte de una lesión a su identidad.

 

            Aunque cabe preguntar si hay elementos de la conciencia humana que puedan extrapolarse al ámbito institucional, en general, a nivel internacional y de las Constituciones de varios países, la objeción de conciencia ha quedado circunscrita al ámbito individual e íntimo de cada sujeto. Podría pensarse también que reconocer la objeción de conciencia institucional podría anular la posibilidad de que las personas que integran una institución, puedan manifestar individualmente sus creencias, pues sus acciones quedarían subsumidas en esa línea institucional.

 

            A pesar de lo indicado, hay quienes defienden la necesidad de reconocer la objeción de conciencia institucional, especialmente limitada al ámbito privado. Ejemplo de ello es el caso de Uruguay, país donde la Ley 18987 de 2012, denominada Ley sobre Interrupción Voluntaria del Embarazo, reconoció la objeción de ideario y, con ello, la posibilidad de que instituciones confesionales puedan negar la prestación de servicios de interrupción del embarazo.

 

            Por tanto, la determinación de si debe reconocerse o no en el presente proyecto de ley, la objeción de conciencia institucional, es un tema que se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin perjuicio del análisis que haremos posteriormente del articulado propuesto.

 

            Partiendo de este marco general, procederemos a analizar el articulado propuesto en el proyecto de ley.

           

III.        SOBRE EL ARTICULADO PROPUESTO

 

El proyecto de ley que se consulta está conformado por cinco artículos y según su artículo 1° pretende “garantizar y tutelar la aplicación del derecho humano de objeción de conciencia y objeción de ideario en todas las personas, en razón de su dignidad humana”. En otras palabras, el proyecto pretende tutelar este derecho no sólo como uno de carácter personalísimo que se ejerce individualmente, sino que también abarca la objeción de conciencia institucional o de ideario, sobre la cual ya nos referimos en el apartado anterior y, según indicamos, debe valorar el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad.

 

El artículo 2° del proyecto de ley establece cuáles son las personas titulares del derecho a la objeción de conciencia, indicando que “Ninguna persona, sea religioso, feligrés o miembro de una organización religiosa, de una confesión de credo, o bien, quien no profese ninguna religión, podrá ser compelido por disposición, norma, acto administrativo o legal, a realizar alguna acción o función u omitir realizar alguna acción que implique renunciar a sus principios y convicciones religiosas, o sus creencias morales, o a manifestar su fe o creencias, ya sea con los símbolos, atuendos o cualquier otra expresión física o externa de su creencia.

No se podrá obligar a ningún ministro religioso, feligrés o persona, a causa de sus creencias religiosas, ideológicas, filosóficas o morales, mediante disposición, norma, acto administrativo o legal a realizar o dejar de realizar actos o acciones que impliquen negar las creencias fundamentales que le asisten, o a ejercer algún ritual o acto religioso o de otra índole, que atente contra las creencias de este.

 

Toda persona podrá ser juramentada, cuando corresponda, según sus propias convicciones religiosas, o bien podrá abstenerse de hacerlo, y podrá acogerse a la alternativa promisoria.”

 

Como se desprende de lo anterior, el derecho a la objeción de conciencia no se asocia en el proyecto de ley únicamente a personas ligadas a una religión, sino que se extiende a toda persona a partir de sus creencias ideológicas, filosóficas y morales. Esto sin duda constituye el reconocimiento de este derecho más allá de la libertad religiosa, lo cual resulta acorde con la normativa del derecho internacional de los derechos humanos.

 

                    El artículo 3 del proyecto de ley desarrolla el derecho de la objeción de ideario, indicando:

 

“ARTÍCULO 3- Derecho a la objeción de ideario.  Ninguna organización religiosa podrá ser compelida, por disposición, norma, acto administrativo o legal a renunciar a sus principios y convicciones religiosas.

 

No se podrá obligar a ninguna organización religiosa a negar las creencias en las que se fundan, o a practicar o dejar de practicar algún ritual, práctica o acto religioso que atente contra el credo o los principios religiosos y morales que la rigen.

 

Aquellas empresas o asociaciones civiles que no sean organizaciones religiosas y cuyo ideario tenga como base algún credo religioso o moral, gozarán de este derecho.  No estarán obligados a celebrar contratos, realizar cualquier tipo de actos o prestar servicios que atenten o nieguen sus creencias, valores ideológicos y morales, o principios religiosos que la rigen.”  (La negrita no es del original)

 

 

 

          Como se observa, la objeción de conciencia institucional se establece en este artículo, a favor de las organizaciones religiosas y las empresas o asociaciones civiles que tengan un credo religioso o moral. Independientemente de la discusión que ya señalamos sobre si debe reconocerse o no este derecho a favor de organizaciones o instituciones, es lo cierto que quienes defienden la existencia de esta figura, se centran especialmente en las organizaciones de carácter privado, tal como se propone en este artículo. Por tanto, se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador la aprobación o no de esta norma, sin perjuicio de lo que señalaremos más adelante en cuanto a la lectura de este artículo con relación al artículo 5° del proyecto.

 

            El artículo 4° se refiere a la manifestación de la objeción de conciencia, indicando que el ejercicio de ese derecho puede manifestarse o revocarse de manera expresa en cualquier momento, sea de manera verbal o escrita. Sobre la redacción de este artículo no existe ninguna observación, siendo su aprobación una decisión discrecional del legislador.

 

            Finalmente, el artículo 5 del proyecto de ley es que nos genera más comentarios al no ser claro en cuanto a sus alcances. Señala dicho artículo:

 

“ARTÍCULO 5- Garantía derechos fundamentales ante objeción de conciencia e ideario en servicios esenciales.

En el caso del ejercicio del derecho a la objeción de conciencia en los servicios públicos esenciales, las instituciones públicas desarrollarán protocolos para garantizar la prestación de servicios públicos esenciales de manera que el Estado no vulnere el derecho fundamental de los objetores y se garantice el respeto de los derechos de terceros.

 

Si por una situación excepcional, el establecimiento de salud o cualquier otra organización e institución que brinde servicios básicos esenciales, no cuente con personal que otorgue la atención solicitada por la objeción de conciencia presentada, las autoridades del establecimiento serán responsables de asegurar el traslado inmediato del usuario, consumidor o paciente a otro establecimiento, para que se garantice el acceso a la atención y no sufra menoscabo, en cuyo caso se le deberá brindar la información suficiente, oportuna, veraz y comprensible sobre la remisión que se va a efectuar.”

 

 

            La lectura de dicho artículo genera confusión sobre cuáles son los supuestos en que pretende reconocerse el derecho de objeción de conciencia institucional o de ideario.

 

            Ya indicamos que el artículo 3° del proyecto de ley reconoce la objeción de ideario a ciertas organizaciones privadas, específicamente aquellas de carácter religioso o las empresas o asociaciones civiles que tengan un credo religioso o moral. No obstante ello, este artículo 5 tiene una redacción confusa con relación a quién va dirigido.

 

            En primer lugar, la redacción del primer párrafo del artículo es confusa y no puede determinarse si se están incluyendo todas las instituciones públicas o sólo aquellas instituciones públicas que realizan servicios esenciales. Luego, el artículo en su segundo párrafo se refiere a las organizaciones o instituciones que realizan servicios básicos esenciales sin calificarlos de públicos, con lo cual no es claro si se refiere también a instituciones privadas que realizan servicios esenciales como por ejemplo un centro médico privado.

 

            Consecuentemente, no es claro el proyecto de ley a la luz de lo dispuesto en los numerales 3 y 5, si la objeción de ideario se está reconociendo a todas las organizaciones públicas y privadas o sólo a algunas de ellas.

 

            En segundo lugar, estimamos que el reconocimiento de la objeción de ideario en el caso de las instituciones públicas no resulta procedente. Ya señalamos que los alcances y límites a los que queda sujeto el ejercicio de la objeción de conciencia, no pueden desconocer los estándares internacionales de otros derechos fundamentales con los que puede entrar en conflicto este derecho.

 

            Si bien el Estado debe garantizar el derecho a la objeción de conciencia de sus funcionarios individualmente considerados, no podría ampararse en una objeción de conciencia institucional para negar servicios públicos. En la actualidad este debate está circunscrito, como indicamos, al ámbito de las empresas u organizaciones privadas, pues las instituciones públicas tienen la obligación de cumplir a cabalidad la prestación de servicios, tal como lo establece la ley, sin excepción alguna.

 

            Piénsese, por ejemplo, que un centro de salud público no puede invocar razones de conciencia o morales como justificación para incumplir con su obligación de prestar servicios de salud sexual y reproductiva a toda la población, pues ello atentaría con los compromisos internacionales asumidos por nuestro país en esta materia (véase caso Artavia Murillo y otros contra Costa Rica). Al igual, debe valorar el legislador si un centro médico privado, podría o no invocar ese derecho tratándose de la prestación de los servicios de salud.

 

Si bien el proyecto de ley intenta conciliar los derechos fundamentales en conflicto al establecer que “las autoridades del establecimiento serán responsables de asegurar el traslado inmediato del usuario, consumidor o paciente a otro establecimiento, para que se garantice el acceso a la atención y no sufra menoscabo”, lo cierto es que, tratándose del Estado, no podría alegarse la existencia de una objeción de conciencia institucional, sino únicamente de sus funcionarios y no por tal condición, sino en ejercicio de sus derechos inherentes a su condición humana.

 

Consecuentemente, se recomienda de manera respetuosa valorar lo dispuesto en el artículo 5 del proyecto de ley.

 

IV.        CONCLUSIÓN

 

Partiendo de lo indicado, debemos concluir que la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda de manera respetuosa valorar las recomendaciones hechas en este pronunciamiento.

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora