24 de setiembre de 2020

OJ-149-2020

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AL-20935-OFI-0077-2020 de 29 de junio de 2020.

En el oficio AL-20935-OFI-0077-2020 se nos comunicó el acuerdo de la Comisión Especial de la Provincia de Limón de consultarnos el texto dictaminado del proyecto de Ley N.° 22.040: “APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS GENERADOS POR LA EXPORTACIÓN DE BANANO PARA BENEFICIO DE LOS CANTONES PRODUCTORES”

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982. Sin embargo, también, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo (Primer Poder), ha sido práctica histórica de este Despacho atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas o por los señores diputados o las señoras diputados, en relación con determinados proyectos de ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante (Véase Opinión Jurídica OJ-031-2011 de 7 de junio de 2011).

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes puntos: A) EN ORDEN A LA FINALIDAD DEL PROYECTO DE LEY, B. EN RELACION CON EL TOPE AL GASTO ADMINISTRATIVO IMPUESTO POR LEY A LAS MUNICIPALIDADES.

A.            EN ORDEN A LA FINALIDAD DEL PROYECTO DE LEY.

El proyecto de Ley N.° 22.040 pretende reformar el artículo 3 de la Ley N° 7313 del 29 de septiembre de 1992, denominada “Ley que Redistribuye Impuesto Exportación Cajas o Envases de Banano”

En este sentido, debemos advertir que el párrafo segundo del artículo 3 actualmente vigente establece una prohibición que impide que las municipalidades – correspondientes a los cantones productores de banano -utilicen los recursos provenientes del impuesto creado para cada caja de banano exportada, mediante la Ley N° 5515 del 19 de abril de 1974 – y que el Ministerio de Hacienda les debe girar en la porción y proporción establecida en el artículo 2 de la Ley N° 7313 -; para gastarlos en remuneraciones o consultorías. La Ley vigente, sin embargo, aclara que se permite que las municipalidades puedan transferir parte de esos recursos, específicamente hasta un 20%, a las federaciones municipales a las que pertenecen para facilitar y posibilitar, en forma mancomunada, el cumplimiento de los fines que persiguen las municipalidades.

“Artículo 3º-El Ministerio de Hacienda girará, mensualmente, el monto correspondiente a cada una de las municipalidades de los cantones en que se ha producido la fruta.

Esas municipalidades no podrán destinar los ingresos percibidos a remuneraciones, ni a consultorías.

De esta prohibición se exceptúa la transferencia del tributo, hasta por un veinte por ciento (20%), que las municipalidades realicen a las federaciones municipales ya constituidas o a las que lleguen a constituirse conforme a sus estatutos y demás convenios intermunicipales, y que tengan como propósito facilitar y posibilitar, en forma mancomunada, el cumplimiento de los fines que persiguen las municipalidades o su misma administración. En el caso contrario, el Ministerio de Hacienda, previa resolución de la Contraloría General de la República, retendrá los recursos hasta que el ente contralor le comunique que la respectiva municipalidad ha realizado las modificaciones presupuestarias pertinentes.”

Se precisa que originalmente, antes de la reforma aprobada por Ley N° 8535 del 20 de julio del 2006, la Ley N.° 7313 no permitía hacer aquellas transferencias a las federaciones municipales.

Luego, la iniciativa de Ley que nos ocupa reformaría el artículo 3 de la Ley N.° 7313 para establecer, más bien, que las municipalidades que reciban recursos provenientes del impuesto creado por la Ley N° 5515 del 19 de abril de 1974, podrían utilizar hasta un 20% de esos ingresos en remuneraciones y consultorías. La norma quedaría reformada de tal forma que dispondría adicionalmente que las municipalidades podrán disponer directamente este porcentaje, o bien, hacerlo por medio de la transferencia que realicen a las federaciones municipales. Se transcribe el artículo 3 tal y como pretende ser reformado por el proyecto de Ley N.° 22.040:

 “Artículo 3º-           El Ministerio de Hacienda girará, mensualmente, el monto correspondiente a cada una de las municipalidades de los cantones en que se ha producido la fruta.

Esas municipalidades solo podrán destinar, para remuneraciones y consultorías, hasta un veinte por ciento (20%) de los ingresos percibidos por concepto de este impuesto.  Las municipalidades podrán disponer directamente este porcentaje, o bien, hacerlo por medio de la transferencia que realicen a las federaciones municipales ya constituidas o a las que lleguen a constituirse conforme a sus estatutos y demás convenios intermunicipales, y que tengan como propósito facilitar y posibilitar, en forma mancomunada, el cumplimiento de los fines que persiguen las municipalidades o su misma administración.

En el caso de que se incumpla lo dispuesto en el párrafo anterior, el Ministerio de Hacienda, previa resolución de la Contraloría General de la República, retendrá los recursos hasta que el ente contralor le comunique que la respectiva municipalidad ha realizado las modificaciones presupuestarias pertinentes.”

Así las cosas, es claro que de aprobarse la iniciativa de Ley que nos ocupa, las municipalidades de cantones productores de banano, quedarían autorizadas para utilizar parte, específicamente un 20%, de los recursos que el Ministerio de Hacienda les transfiera y que provengan del impuesto sobre cada caja de banano exportada, en remuneraciones y consultorías. Igualmente, las municipalidades podrían optar por transferir parte o la totalidad de ese mismo 20% a las Federaciones Municipalidades a las que pertenezcan.

Ahora bien, es importante que, en la discusión del presente proyecto de Ley, la Asamblea Legislativa tome en consideración que, por disposición del artículo 102 del Código Municipal, las municipalidades tienen un tope legal que les impide utilizar más de un 40% de sus ingresos ordinarios en atender gastos generales de su administración.

B.             EN RELACION CON EL TOPE AL GASTO ADMINISTRATIVO IMPUESTO POR LEY A LAS MUNICIPALIDADES.

Tal y como se anticipó en el primer apartado de esta Opinión Jurídica, el artículo 102 del Código Municipal, ha establecido que las municipalidades tienen un tope legal que les impide utilizar más de un 40% de sus ingresos ordinarios en atender gastos generales de su administración. De acuerdo con esa norma legal, los gastos generales son los egresos corrientes que no impliquen costos directos de los servicios municipales.

“Artículo 102. - Las municipalidades no podrán destinar más de un cuarenta por ciento (40%) de sus ingresos ordinarios municipales a atender los gastos generales de administración.

Son gastos generales de administración los egresos corrientes que no impliquen costos directos de los servicios municipales.”

Luego debe indicarse que la reforma que se pretende autorizar a través del proyecto de Ley N.° 22.040, aunque habilitaría a las municipalidades concernidas, a utilizar hasta un 20% de los recursos provenientes del impuesto a la caja de banano exportado en remuneraciones y consultorías, no implicaría, de ningún modo, que se pueda tener por levantado el tope que el artículo 102 del Código Municipal establece para los gastos generales de administración de las Municipalidades y que como se ha comentado les impide utilizar más de un 40% de sus ingresos ordinarios – entre los cuales se deben contar los del impuesto de la Ley N.° 5515 – en los gastos generales de administración.

En todo caso, cabe mencionar que en virtud del artículo 5 de la reciente Ley N.° 9848 de 20 de mayo de 2020, se ha dispuesto que de forma excepcional en los ejercicios presupuestarios 2020 y 2021, las municipalidades y los concejos municipales de distrito puedan sobrepasar el límite dispuesto en el artículo en comentario, y destinar hasta un cincuenta por ciento (50%) de sus ingresos ordinarios municipales a atender los gastos generales de administración quedando prohibido, sin embargo, crear nuevas plazas. Se transcribe la norma de interés:

“ARTÍCULO 5- De forma excepcional en los ejercicios presupuestarios 2020 y 2021, las municipalidades y los concejos municipales de distrito podrán sobrepasar el límite dispuesto en el artículo 102 de la Ley 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998, y destinar hasta un cincuenta por ciento (50%) de sus ingresos ordinarios municipales a atender los gastos generales de administración. Estos recursos también podrán ser utilizados en la prestación de servicios municipales de agua, cementerios, seguridad y gestión integral de residuos; sin embargo, no podrán destinarse a la creación de nuevas plazas.

C.            CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 22.040

                                                      Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto    

JAOA/hsc