18 de setiembre 2020

C-371-2020

Señora

Tamara Molina Marcial

Presidenta

Colegio de Enfermeras de Costa Rica

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio CECR-PR-344-2020 del 15 de setiembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“Existe algún impedimento o excepción legal que torne en contrario al ordenamiento jurídico vigente, la prórroga de pleno derecho al tenor de lo dispuesto en la Ley 9866, de aquellos nombramientos de miembros de Junta Directiva y otros órganos gremiales, que no han sido elegidos en acto administrativo  firme, en el supuesto de haber realizado elecciones internas mediante el voto electrónico, sin obtener el fin perseguido, cual es la elección efectiva y en firme de los nuevos agremiados que han de ocupar los cargos puestos a elección gremial.”

 A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Colegio de Enfermeras de Costa Rica aportó el criterio de su Asesoría Jurídica, oficio CECR-ALF-29-2020 del 10 de agosto de 2020.

I.  SOBRE LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA 

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Al respecto, en múltiples ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite; b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados, y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019 del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).

Respecto al primer requisito de admisibilidad, debemos señalar que, la Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.

Adicionalmente, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento de carácter jurídico sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-0089-2020 de 17 de marzo de 2020, entre otros).

Sobre la naturaleza de nuestra función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está contemplada como una atribución para “abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico –que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de 2012). Y que ésta “tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento". (Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

El segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:

“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado no pertenece al original)

Sobre ese requisito hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).

Excepcionalmente, en caso de que no se cuente con asesor legal propio, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de ajuntar el criterio legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes Nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y C-225-2020 del 15 de junio de 2020).

Ahora bien, en cuanto al tercer requisito apuntado, debe señalarse que dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica otorga a los dictámenes, es lógico que la misma Ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Y es que en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor.

Cabe señalar que, ante el supuesto de que el jerarca administrativo de la institución consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para presentar la consulta, en cuyo caso, debe remitirse el acuerdo firme del órgano colegiado, pues sus miembros, individualmente, no representan la voluntad de éste. (Al respecto véanse los dictámenes Nos.  C-07-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019, entre otros).

En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por medio de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos puntuales de carácter jurídico, que no estén pendientes o deban ser resueltos por la Administración o no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, y adjunte el informe de la asesoría legal que exige el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.

II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

En esta ocasión, la Presidencia del Colegio de Enfermeras de Costa Rica nos consulta si existe alguna disposición que resulte contraria a la prórroga en el nombramiento de los miembros de Junta Directiva y otros órganos gremiales, que no han sido elegidos en acto administrativo firme; además, consultan cuál es la elección efectiva y en firme de los nuevos agremiados que han de ocupar los cargos puestos a elección gremial.

Asimismo, en el oficio de solicitud, se transcribe un acuerdo adoptado por la Junta Directiva del Colegio de Enfermeras de Costa Rica (no se indica número de acuerdo ni fecha de su adopción), en el cual se dispuso:

“ACUERDO: ) EN FIEL CUMPLIMIENTO DE LOS DEBERES QUE NOS HAN SIDO DELEGADOS EN EL EJERCICIO DEL CARGO, SIEMPRE EN PROCURA DE VELAR COMO BUEN PATER FAMILIA POR EL INTERÉS SUPERIOR DE LA CORPORACIÓN GREMIAL, EN CONSONANCIA CON LOS PRESUPUESTOS JURÍDICO-FACTICOS QUE ESTABLECE LA LEY 9866, MISMA QUE RIGE DESDE SU PUBLICACIÓN EL 19 DE JUNIO DEL 2020, Y QUE OPERA DE PLENO DERECHO POR DISPOSICIÓN DEL LEGISLADOR, EN ESTE ACTO SE DECLARAN FORMALMENTE POR PRORROGADOS TODOS LOS PUESTOS SOMETIDOS A ELECCIÓN EN EL PROCESO ELECTORAL DECLARADO NULO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL. SE PRORROGAN DE PLENO DERECHO LOS SUPRACITADOS CARGOS Y ESPECÍFICAMENTE LOS SIGUIENTES PUESTOS DE JUNTA DIRECTIVA: FISCAL, DRA. OLGA CASTRO VARGAS, SECRETARIA, DRA. CARMEN LIZBETH MOLINA CAMPOS, VOCAL 111, DRA. AMALIA GUERRERO HERRERA. QUE DICHA PRORROGA ES TEMPORAL, SEA POR EL TIEMPO QUE RESULTE NECESARIO PARA DIRIMIR EN SEDE ADMINISTRATIVA (ASAMBLEA GENERAL EXTRAORDINARIA) O SEDE JUDICIAL (PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO) LOS RESULTADOS DE LAS ELECCIONES Y LA NULIDAD DECLARADA POR EL TRIBUNAL ELECTORAL, TODO A EFECTOS DE NO CAUSAR AFECTACIONES A LA BUENA MARCHA DE LA ENTIDAD PÚBLICA. LA DRA. CARMEN GONZÁLEZ MURILLO, TESORERA, CUMPLE HASTA EL DÍA DE HOY SU PERIODO, YA QUE NO DESEA CONTINUAR. ESTE ACUERDO PODRÁ SER REVISADO TANTO EN SEDE JUDICIAL COMO ADMINISTRATIVA POR LAS AUTORIDADES COMPETENTES, A PETICIÓN DE TODO QUIEN OSTENTE LEGÍTIMO INTERÉS O DERECHO QUE LE FACULTE. CONSULTAR ESTE ACUERDO A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. FORMAN PARTE DE ESTE ACUERDO LOS CRITERIOS LEGALES, EMANADOS DE LOS ASESORES DE FISCALÍA Y JUNTA DIRECTIVA, PREVIAMENTE CONOCIDOS. B) TRASLADAR ESTE ACUERDO A LA DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA, PLATAFORMA DE SERVICIOS, UNIDAD DE COMUNICACIÓN PARA SU PUBLICACIÓN, AL ÁREA DE DESARROLLO HUMANO Y AL DEPARTAMENTO FINANCIERO CONTABLE, PARA LO QUE CORRESPONDA. EN EL MOMENTO DE TOMAR ESTE ACUERDO NO SE ENCONTRABA PRESENTE LA DRA. PAMELA PRASLIN GUEVARA, VOCAL II DE JUNTA DIRECTIVA. ACUERDO TOMADO EN FIRME.” (El resaltado no pertenece al original)

En primer lugar, debemos advertir que, si bien en el oficio de consulta, la Presidenta de este Colegio Profesional sí plantea un cuestionamiento puntual, esto no resulta coincidente con el acuerdo de la Junta Directiva transcrito en ese mismo oficio. Por el contrario, de la transcripción del acuerdo de la Junta Directiva pareciera más bien que su deseo es la revisión de la legalidad del acuerdo adoptado, el cual lleva relación con las prórrogas en los nombramientos de los puestos sometidos a elección en el proceso electoral declarado nulo por el Tribunal Electoral.  Lo anterior, se deduce de la instrucción girada en ese mismo acuerdo al señalar: “CONSULTAR ESTE ACUERDO A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA”.

En este punto, conviene aclarar que, al ser el jerarca del Colegio Profesional consultante un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para delimitar la consulta e indicarnos sobre qué debemos pronunciarnos. En ese sentido, el medio idóneo para plantear claramente cada uno de los cuestionamientos de carácter jurídico es por medio de un acuerdo firme de ese órgano colegiado, pues sus miembros, individualmente, no representan la voluntad de éste.

En segundo lugar, a partir del oficio de solicitud de criterio, podemos concluir que el tema consultado se trata de un caso concreto, el cual lleva relación con un acuerdo emitido por la Junta Directiva del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, en el cual –según la transcripción hecha- se prorrogaron los nombramientos de los miembros de la Junta Directiva, y en el cual, se dispuso que dichos nombramientos serán temporales, sea por el tiempo necesario para “…DIRIMIR EN SEDE ADMINISTRATIVA (ASAMBLEA GENERAL EXTRAORDINARIA) O SEDE JUDICIAL (PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO) LOS RESULTADOS DE LAS ELECCIONES Y LA NULIDAD DECLARADA POR EL TRIBUNAL ELECTORAL…”.

Conforme se aprecia, el presente asunto, además de tratarse de un caso concreto, donde media un acuerdo firme adoptado por el máximo jerarca del Colegio Profesional, también lleva relación con un asunto pendiente de resolver por parte de la Administración.

Al respecto, es necesario reiterar que, la Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos – acto administrativo o decisión ya adoptada-  o que estén pendientes o deban ser resueltos por la Administración; además, este órgano consultivo está impedido para revisar la legalidad u oportunidad de los actos administrativos adoptados.

En consecuencia, de dar respuesta sobre lo planteado, estaríamos refiriéndonos directamente al caso particular expuesto, además, implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad u oportunidad de dicho acto administrativo (acuerdo de Junta Directiva), lo cual no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.

Por todo lo anterior, la consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto debe concluirse que, la solicitud planteada resulta inadmisible, en tanto, lleva relación con un caso concreto sobre el cual ya se adoptó un acuerdo por parte de la Junta Directiva del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, por lo que, de dar respuesta, estaríamos refiriéndonos directamente al caso particular expuesto y ejerciendo una función de control de legalidad u oportunidad de dicho acto administrativo, lo cual no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                          Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                                    Abogada de la Procuraduría