21 de octubre del 2020

C-411-2020

 

Señoras

María Luisa Argüello Villalobos

Presidenta Junta de Educación

Escuela Mauro Fernández Acuña

 

Alejandra Jiménez Godoy

Directora

Escuela Mauro Fernández Acuña

 

Estimadas señoras:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio sin número de fecha 19 de noviembre del 2019, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“a) Es de aplicación obligatoria para las Juntas de Educación una directriz emitida por el Ministerio de Educación con la finalidad de obligar a las Juntas de Educación a dar continuidad a las contrataciones de las cocineras que se pagan con fondos mixtos (PANEA y Recursos Propios)?

 

b) Quien es el patrono en el caso de las cocineras contratadas por la Junta de Educación? ¿Se aplica el derecho privado laboral a estas contrataciones?

 

c) El salario mínimo para el puesto de cocinera es de 344.145,90 colones para un total de 48 horas semanales por mes, según lo dispuesto en la circular que se adjunta en correo electrónico denominado Detalle de los subsidios para el pago de cocineros (as) contratados (as) por las Juntas de Educ y Adm incorporadas al PANEA: ¿Este salario es de carácter obligatorio para aquellos casos en que las colaboradoras laboren 40 horas por semana en un mes?

 

d) En caso de que se dé continuidad a una contratación de una cocinera en la modalidad de contrato a tiempo determinado para preparar alimentos en el comedor escolar por varios periodos: ¿se convierte en una relación laboral a tiempo indefinido?

 

e) Qué derechos y/o garantías laborales se le deben liquidar a una cocinera en la modalidad de preparar alimentos en el comedor escolar que tiene un contrato a tiempo determinado?

 

f) ¿Qué potestades disciplinarias posee el patrono sobre las cocineras contratadas con recursos mixtos provenientes de PANEA y Recursos propios de la Junta? ¿Cuál derecho se aplica el laboral público o el propio del régimen privado?

 

g) Puede una Junta poner fin a una contratación a tiempo determinado con una cocinera contratada con recursos mixtos provenientes de PANEA y Recursos propios de la Junta?

 

I.- Sobre la inadmisibilidad de la consulta:

 

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 inciso b) y 4, establece con plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, a saber:

 

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

 

“Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

 

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”

 

No obstante, la existencia tácita de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos), ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo 2° de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar dichos requerimientos de admisibilidad, mismos que deben verificarse a la hora de que se nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva.

 

Así, desde el dictamen C-315-2004 del 1° de noviembre del 2004, se recogió la citada línea jurisprudencial en los siguientes términos:

 

“En atención y cumplimiento del principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la competencia asignada a la Procuraduría General de la República, a través de su Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), implica que, en su ejercicio, debemos sujetarnos a las prescripciones que en ella se indican para lo que respecta a la función consultiva. Precisamente, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo establecen requisitos de admisibilidad, mismos que devienen de obligatorio análisis por nuestra parte.  Así, hemos perfilado una línea jurisprudencial en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión elevada a nuestro conocimiento. A modo de ejemplo, nos permitimos reseñar un dictamen (C-378-2003 del 2 de diciembre del 2003), en el que se indican los rasgos generales de la mencionada línea jurisprudencial:

“[…]

 

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

 

* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante.  Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa”

 

Es oportuno aclarar que el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma. Sin embargo, ello no nos permite “sustituir” a la consultante, en tanto la formulación de la inquietud jurídica venga en tales términos que no sea posible desentrañar la voluntad del órgano u ente gestionante.

 

Tampoco sería válida la hipótesis que únicamente sea posible desentrañar el objeto de la consulta con referencia al criterio de la asesoría legal, pues, por esa vía, estaríamos en realidad haciendo una revisión de tal pericia profesional” (lo destacado no es del original). 

 

Ahora y para la gestión que nos ocupa, bien es sabido que las Juntas de Educación son órganos auxiliares de la Administración Pública y constituyen la base para el funcionamiento de los centros educativos públicos (artículo 2 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto Ejecutivo N° 38249 de fecha 10 de febrero del 2014); las cuales, por naturaleza son lo que en doctrina se conoce como órganos colegiados.

 

En este sentido, si bien la Junta de Educación ostenta la cualidad de “máximo jerarca” y por consiguiente se encuentra legitimada para “consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría” (artículo 4 LOPGR), lo cierto es que esa condición de jerarquía máxima, debe necesariamente entenderse como algo inalienable y exclusivo de ese órgano colegiado (como un todo) y no como algo inherente a uno de sus miembros o a cada uno de manera individual.

 

Así, en el dictamen N° C-380-2006 del 22 de setiembre del 2006, se indicó[1]:

“En primer término, y como Ud. misma lo resalta, el accionar de los órganos y entes de la Administración Pública está sustentando en el principio de legalidad, regulado tanto en el ordinal onceavo de la Constitución Política, como en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública. De ahí que sea un principio pacíficamente aceptado en la doctrina y la jurisprudencia sobre el Derecho Administrativo, que el régimen de la competencia (artículos 59 y 60 de la Ley General de la Administración Pública) es fundamental para el ejercicio de las atribuciones que el Ordenamiento Jurídico confiere a la Administración. En el caso de la Procuraduría General, ese principio se manifiesta en el conjunto de competencias y sus correspondientes requisitos, recogidas en su Ley Orgánica, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas.

 

Tal y como se analiza en el dictamen C-310-2006 que aquí se cuestiona, la redacción e interpretación del numeral 4 de la Ley N° 6815 permite acceder a evacuar consultas que formulen los jerarcas de los distintos repartos administrativos que conforman la Administración Pública costarricense. Pero, en atención a que las normas jurídicas que confieren competencias públicas no deben ser analizadas de forma aislada, es claro que la glosa que se ha venido realizado sobre el concepto de “jerarca” que contiene esa disposición no puede perder de vista los principios contenidos en la propia Ley General ya citada (artículos 49 y siguientes), así como del caso particular de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia (artículo 5 de la Ley N ° 7648 del 9 de diciembre de 1996), de donde no se deja lugar a dudas sobre que es la Junta Directiva el órgano de máxima relevancia institucional, o lo que también se ha llamado el máximo jerarca o jerarca supremo en esa institución autónoma. De donde le corresponde a la reunión de los miembros que la conforman, a través de los procedimientos necesarios para la formulación de la voluntad del órgano, el que se adopten actos o disposiciones atinentes a sus competencias. En el caso que nos ocupa, ese acuerdo de las distintas voluntades individuales, que dan vida a la decisión del órgano, es lo que hemos venido solicitando como requisito de admisibilidad de las consultas, porque es esa decisión la que representa el criterio del jerarca.

 

No es viable interpretar que, además de lo que se indica en el párrafo precedente in fine, también los miembros individualmente considerados del órgano colegiado puedan ser tenidos como “jerarcas” a los efectos del artículo 4 supra referido. Y es que, precisamente la circunstancia de que la voluntad del legislador fuera que el jerarca sea un órgano colegiado, evidencia que las decisiones del mismo deben surgir del consenso, y en último caso, de la mayoría de sus miembros, lo cual garantiza el necesario debate e intercambio de ideas. Luego, si aceptáramos su tesis, la misma naturaleza del órgano colegiado se vería afectada, puesto que el concurso de voluntades perdería sentido y trascendencia. En fin, que conforme al principio de interpretación que privilegia la vía que mejor satisfaga el interés público (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública), en este caso es la que deniega la legitimación individual del miembro del órgano individual, lo cual garantiza que la voluntad del colegio sea conforme en solicitar nuestro criterio, ateniéndose a las consecuencias que se derivan del propio Ordenamiento. Esa decisión, que es básica y fundamental, no puede estar, además, en cabeza de cada uno de los miembros de la Junta, so pena de propiciar la falta de coherencia y eficiencia misma del órgano” (lo destacado es suplido).

 

En la misma línea se pueden consultar los dictámenes más recientes: C-021-2018 del 29 de enero del 2018, C-267-2018 del 22 de octubre del 2018, C-013-2019 del 21 de enero del 2019, C-039-2019 del 14 de febrero del 2019, C-140-2019 del 22 de mayo del 2019, C-027-2020 del 27 de enero del 2020, C-028-2020 del 27 de enero del 2020, C-089-2020 del 07 de marzo del 2020 y C-237-2020 del 23 de junio del 2020.

 

En consecuencia, existe una razón de peso por la cual esta Procuraduría se ve impedida para ejercer la función asesora en este caso, y es que la consulta fue realizada por la señora Alejandra Jiménez Godoy, Directora de la Escuela Mauro Fernández Acuña y por la Presidenta de la Junta de Educación de dicha Escuela, la señora María Luisa Argüello Villalobos.

 

Respecto a la primera, debemos señalar que existe abundante jurisprudencia administrativa en cuanto a que los directores de las escuelas y colegios no se encuentran legitimados para realizar consultas en forma directa a la Procuraduría, sino que dichas consultas deben ser realizadas por el Ministro de Educación, en su condición de jerarca institucional[2].

 

En cuanto a la legitimación para consultar de la señora Presidenta de la Junta de Educación de la Escuela Mauro Fernández Acuña, es necesario señalar que no se nos remitió el acuerdo firme de la Junta de Educación que refleje la voluntad de sus miembros para formular la consulta, lo cual conforme se analizó es un requisito indispensable para evacuar gestiones consultivas planteadas por órganos colegiados. Para corroborar este requisito, se requiere que el oficio de consulta señale el número del acuerdo y la sesión en que el órgano decidió plantear la consulta, lo que en todo caso se omitió en esta oportunidad.

 

Por lo dicho, la consulta que se nos plantea no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica y, por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

 

II.- Conclusión:

Constatándose que se incumple un requisito de admisibilidad, puesto que la consulta fue formulada por un miembro individual de un órgano colegiado, en conjunto con la directora de la Escuela Mauro Fernández Acuña, es que debemos denegar el trámite a la gestión formulada y ordenar su archivo.

Cordialmente,

 

 

Yansi Arias Valverde                                              Daniel Calvo Castro

Procuradora Adjunta                                              Abogado de Procuraduría

Área de la Función Pública                                   Área de la Función Pública

 

 

YAV/DCC/SGG