05 de noviembre de 2020

OJ-170-2020

Señora

Silvia Vanessa Hernández Sánchez                       

Presidenta, Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

  Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio HAC-515-20 del 21 de septiembre de 2020.

En oficio HAC-515-20 de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendario de la Asamblea Legislativa nos comunica que se acordó someter a consulta el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.089 denominado “Adición de un artículo 14 ter a la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), Ley 3859, del 7 de abril de 1967 y sus Reformas”.

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) El proyecto de Ley N° 22.089 Fortalece los Fines de las Asociaciones de Desarrollo Comunal; y B) Técnica Legislativa: sobre el procedimiento de declaratoria de utilidad pública.

A.           EL PROYECTO DE LEY N° 22.089 FORTALECE LOS FINES DE LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO COMUNAL.

Las Asociaciones de Desarrollo Comunal son comunidades organizadas en forma asociativa, y a las cuales la Ley les reconoce personalidad jurídica para la consecución de sus fines. Las Asociaciones de Desarrollo Comunal pueden ser constituidas al  amparo de los artículos 14, 15, 21 y 28 de la Ley N° la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), Ley N° 3859 del 7 de abril de 1967.

Como lo indicamos en nuestro dictamen C-104-93 del 4 de agosto de 1993, con la promulgación de la Ley N° 3859 el legislador procuró que “[…] mediante las técnicas modernas de organización de la comunidad para el desarrollo económico y social […]” se mejorara el nivel de vida de la población mediante las participación consciente y organizada de los ciudadanos para la consecución de acciones solidarias por el bien público; estas organizaciones comunales -sujetos o personas jurídicas privadas- deben servir para alcanzar una serie de objetivos y fines comunales de bienestar general, coadyuvando, colaborando y realizando esfuerzos conjuntamente con el Estado y demás órganos o entes públicos.

La causa y fin de las Asociaciones de Desarrollo Comunal es el desarrollo y estímulo de la población a la que están vinculadas. Mediante sus actividades fungen como instrumento de la colectividad debidamente organizada en la captación de recursos para la inversión directa, mejora, conservación y promoción del lugar donde se ubique y sus vecinos, doctrina de los artículos 2 y 14 de la Ley N° 3859.

Las actividades que despliegan las Asociaciones son de interés público. Conforme la Ley N° 3589 los fines de estas organizaciones procuran que las comunidades se organicen para luchar junto con los entes y órganos públicos para el desarrollo económico y social del país. En este sentido en nuestro dictamen C-052-2005 de 8 de febrero de 2005, reiterado por el dictamen C-333-2015 del 4 de diciembre de 2015 señalamos:

“Así, del expediente legislativo donde se discutió el texto actualmente vigente de la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (Ley N° 3859 de 7 de abril de 1967), se desprende que dicho cuerpo normativo fue producto de la necesidad de organizar a las comunidades costarricenses, con una proyección de desarrollo integral. Esto como parte de un movimiento que tendía a movilizar los recursos humanos y materiales de las comunidades para promover el desarrollo económico y social de los pueblos, superando así una falta de metas comunes y la ausencia de la coordinación a nivel comunal. Sin embargo, para lograr ese objetivo de desarrollo integral se tornó indispensable movilizar además la iniciativa privada. Para ese fin, se regula la integración y objetivos de las asociaciones de desarrollo. En la Ley, a éstas se les otorga personalidad jurídica (relación de los artículos 22, 23 y 28) y se les otorga una declaratoria genérica de interés público […]”. (El resaltado no corresponde al original).

Los actuales artículos 14 y 14 bis de la Ley N° 3859 contienen expresas regulaciones que resaltan el interés del Estado en la constitución y operación de estas organizaciones y el beneficio que significa para la población. El artículo 14 reconoce que las Asociaciones de Desarrollo son de Interés Público para el Estado, convenientes para el interés general o al común de los ciudadanos. La declaratoria de interés público significa que la actividad desarrollada por una persona privada es de interés público (Véase los dictámenes C-136-94 de 22 de agosto de 1994 y C-316-2008 del 11 de setiembre de 2008).

Por su parte el artículo 14 bis habilita a las asociaciones a vender servicios, bienes comercializables, así como arrendar sus bienes a la Administración Pública, de tal modo que los excedentes obtenidos por dichas operaciones puedan ser destinados hasta el 20% al capital de trabajo y el restante a los programas de desarrollo de las asociaciones. Empero, pese al interés público que la Ley reconoce que existe en las Asociaciones de Desarrollo Comunal, y aun cuando la Ley les exonera del pago del Impuesto al Valor Agregado conforme el artículo 1, numeral “artículo” 8 inciso 32 del Título I de Ley “Fortalecimiento de las finanzas públicas”, Ley N° 9635; lo cierto es que  nuestro ordenamiento no les ha declarado como sujetas al  pago del impuesto sobre la renta por los ingresos obtenidos en su actividad económica.

En este sentido, la Ley del Impuesto sobre la Renta, Ley N° 7092 del 21 de abril de 1988, en su artículo 3, establece que las organizaciones sindicales, las fundaciones y las asociaciones civiles en el tanto sean declaradas de utilidad pública e inviertan el 100% de sus recursos a fines públicos o de beneficencia, no están sujeta al impuesto sobre la Renta. El artículo 3 inciso ch) de la Ley N° 7092, reformado por el artículo 2 aparte 4 del Título I de la Ley N° 9635 dispone:

“Artículo 3.- Entidades no sujetas al impuesto:

(…)

ch) Las organizaciones sindicales, las fundaciones y las asociaciones, declaradas de utilidad pública por el Poder Ejecutivo, siempre y cuando los ingresos que obtengan, así como su patrimonio, se destinen en su totalidad, exclusivamente, a fines públicos o de beneficencia y que, en ningún caso, se distribuyan directa o indirectamente entre sus integrantes.

(…)”

Ahora bien,  con el proyecto de Ley N° 22.089 sus proponentes procuran reforzar el interés público en la constitución y funcionamiento de las Asociaciones de Desarrollo Comunal al habilitar que estas puedan ser declaradas de utilidad pública, esto con la adición de un artículo 14 ter a la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad; se entiende que con la iniciativa del Proyecto N° 22.089 el Poder Ejecutivo, previo cumplimiento de los requisitos y el procedimiento respectivo, podría declarar de utilidad pública a las Asociaciones de Desarrollo Comunal, permitiendo que estas puedan gozar de las estímulos económicos y tributarios que conlleve declaratoria de utilidad pública. Propone el proyecto de Ley N° 22.089:

“Artículo 14 ter- Las asociaciones de desarrollo contempladas en la presente ley, podrán ser declaradas de utilidad pública, cuando los ingresos que generen sean reinvertidos en su totalidad en proyectos de interés social, comunal y para el Estado.  Las asociaciones deberán estar inscritas y al día con la presentación de informes ante la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad y realizar actividades socioeconómicas debidamente registradas y autorizadas por esta Dirección.

La declaración de utilidad pública se solicitará ante la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, la cual emitirá una recomendación al Ministerio de Gobernación y Policía, quien la otorgará de ser procedente.  Se otorgará por medio de Decreto Ejecutivo.

El Ministerio de Gobernación y Policía, mediante labor coordinada con la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, reglamentará el procedimiento a seguir por las organizaciones y establecerá las medidas de control y seguimiento sobre el uso de la declaratoria, siendo que se revocará este beneficio, si desaparece el motivo por el cual fue concedido.

Las asociaciones reconocidas como de utilidad pública podrán gozar de las franquicias y concesiones administrativas y económicas que, para cumplir con sus fines, el Poder Ejecutivo y o las leyes les otorguen.

Las organizaciones de desarrollo comunal que podrán optar por este beneficio serán aquellas que incluyan dentro de sus planes de trabajo, la ejecución de las políticas integradas al Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad.”

Luego, debe indicarse que la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda declarar de interés público a determinadas Asociaciones de Desarrollo Comunal; lo cual se haría al amparo del artículo 14 ter que propugna el proyecto de Ley N° 22.089; implicaría que esas Asociaciones no se encontrarían sujetas al impuesto sobre la renta de conformidad con el artículo 3 de la Ley N° 7092. Como señalamos en nuestro dictamen C-255-2012 del 29 de octubre de 2012, mediante la declaratoria de utilidad pública, con esta distinción, la asociación accede a beneficios legales, privilegios y exenciones correspondientes.

Es importante subrayar, que no basta con la declaratoria de utilidad pública para exonerar del pago del impuesto sobre la renta a las asociaciones, este beneficio fiscal además requiere que los ingresos y patrimonio deben destinarse en su totalidad a la consecución de fines públicos o de beneficencia (Consúltese nuestro dictamen C-197-06 de 17 de mayo del 2006). Esta última condición viene a reiterar el interés del Estado en el progreso de la sociedad, dado que se concentrarán los recursos en los programas de las Asociaciones de Desarrollo Comunal para el crecimiento y mejora de las condiciones de vida de las comunidades, con el estímulo de lo local, su sumatoria se reflejará a nivel nacional.

Lo anterior, es consistente con lo dicho por la Sala Constitucional en relación con las Asociaciones de Desarrollo Comunal:

“Las asociaciones de desarrollo comunal son organismos comunitarios de primer grado, dentro de una circunscripción territorial determinada, su interés es público por cuanto consiste en estimular a las poblaciones a organizarse para luchar a la par de los organismos del Estado para el desarrollo económico, social y cultural para beneficio de la comunidad y del país. […]”. (Voto N° 2002-06499 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del tres de julio del dos mil dos)

Por lo tanto, con la declaratoria de utilidad pública, todos los recursos financieros y patrimoniales de las Asociaciones estarían destinados a los proyectos comunitarios, con lo cual es innegable el crecimiento de los beneficios para la sociedad.

B.            TÉCNICA LEGISLATIVA: SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE DECLARATORIA DE UTILIDAD PÚBLICA.

Actualmente la inscripción y fiscalización de las Asociaciones de Desarrollo Comunal recae en la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, órgano adscrito al Ministerio de Seguridad Pública, Gobernación y Policía (Poder Ejecutivo), conforme los artículos 1, 25, 26, 27 y 28 de Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO).

Con la adición del artículo 14 ter que propone el proyecto de Ley N° 22.089, correspondería a la Dirección Nacional de Desarrollo también conocer la solicitud de las Asociaciones de Desarrollo Comunal para optar por la Declaratoria de Utilidad Pública. La recomendación positiva emitida por la Dirección Nacional de Desarrollo sería elevada al conocimiento del Ministerio de Gobernación y Policía para la declaratoria de utilidad pública, que según el proyecto de ley “[…] Se otorgará por medio de Decreto Ejecutivo.”. En este sentido, hemos de subrayar que sólo los actos de alcance general o con naturaleza normativa se realiza mediante decreto ejecutivo, así lo instituye el artículo 140 inciso 3 de la Constitución Política. Al tratarse de un acto administrativo dirigido a una persona con efectos particulares, no generales, la declaratoria de utilidad pública debe realizarse por acuerdo ejecutivo, tal y como ordena el artículo 121 inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública, Ley 6227 del 02 de mayo de 1978, que dice lo siguiente:

“Artículo 121.-

1. Los actos se llamarán decretos cuando sean de alcance general y acuerdos cuando sean concretos.

(…)”

C.           CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 22.089.

                                                       Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                     Robert William Ramírez Solano

    Procurador Adjunto                                                        Abogado de Procuraduría

JAOA/RWRS/hsc