30 de octubre del 2020

C-428-2020

 

Señora

Flora Villalobos Astúa

Auditora Interna de CONAPE

S. O.

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AI-63-2020 del 29 de mayo último, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con el artículo 14, inciso d), del decreto ejecutivo n.° 41564 MIDEPLAN-H de 11 de febrero del 2019, denominado “Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público”.

      

       I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

 

Nos indica que el Consejo Directivo de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE), en su sesión n.° 30-2019 del 25 de noviembre de 2019, incluyó en el plan operativo de la Auditoría Interna del año 2020 el “Estudio de Fiscalización del Proceso de Administración de la Compensación Salarial en CONAPE”.  Manifiesta que el objetivo principal de dicho estudio está orientado a la revisión de la planilla y el pago de dietas, con la finalidad de determinar si se cumple con el marco normativo vigente.

 

Señala que el proceso relacionado con materia de compensaciones y salarios de los servidores de CONAPE es una función que está a cargo del Departamento de Recursos Humanos. Sostiene que, no obstante, ese proceso también debe ser revisado por la Auditoría, pues existe una partida llamada “Remuneraciones” que tiene una ejecución presupuestaria importante, la cual debe ser incluida en la valoración de riesgos de la institución.

 

Concretamente, nos consulta “¿Cuál debe ser la interpretación correcta del inciso d) artículo 14 del Reglamento a la Ley 9635, en lo concerniente a no revalorizar las anualidades antiguas y únicamente el pago de la próxima anualidad (sic) se modifique a partir de un descenso o ascenso o por el contrario es viable el pago de todas las anualidades acumuladas conforme al nuevo salario?”

 

Señala que el criterio de la asesoría legal externa y de esa Auditoría es que las anualidades antiguas no deben revalorizarse cuando el funcionario es ascendido o descendido.  Al respecto, indica lo siguiente:

 

“1. La anualidad se calcula de conformidad al cargo desempeñado y la escala definida para cada calificación salarial. Esto implica que el pago de la anualidad rige por criterios funcionales, es decir, de acuerdo al puesto que desempeñe el trabajador.

2. El monto de pago es nominal y de acuerdo al cargo desempeñado.

3. El pago de esta anualidad funcional opera durante el período de labores del colaborador para ese cargo. No aplica de forma retroactiva, es decir, no revaloriza las anualidades antiguas, sino que su pago sólo se incrementa en caso de ascensos y para el período de labores en el puesto en ascenso. No existe margen legal que permita la revaloración económica de la anualidad en retroactivo bajo ningún supuesto. Sobre este punto, conviene transcribir una sentencia de antigua data de la Sala Segunda de la Corte de Justicia número 89-92, en la que indicó: "En efecto, para lo correspondiente al reconocimiento de la antigüedad claro que la norma tiene efectos hacia el pasado pero, en relación con el pago del reconocimiento de la antigüedad para los efectos de los aumentos anuales, únicamente rige hacia el futuro", evidenciando la imposibilidad de aplicar retroactivamente aumentos o incrementos en las anualidades ya canceladas al trabajador, y que por ende, afectarían su salario actual.

4. Lo mismo aplica para descensos. Si el colaborador es descendido de su cargo (por la razón jurídica válida para eso), tampoco es revalorizable la anualidad percibida. Debe aplicarse el pago de la anualidad de acuerdo a las labores desempeñadas por el colaborador durante el período de evaluación de desempeño, sin perjuicio de las anualidades que ya se hayan incorporado en el salario base del funcionario público.”

 

Afirma que el Departamento de Asesoría Legal de CONAPE interpreta el artículo en estudio de la siguiente forma:

 

"De conformidad con la norma transcrita las nuevas anualidades que adquiera el funcionario (después del mes de julio del 2019) le deben ser reconocidas conforme al puesto que ascendió y por un monto nominal fijo. No obstante, las anteriores anualidades, que además no pueden ser revalorizables, por cuanto ocupaba un puesto de menor categoría, bajo ningún supuesto pueden ser revalorizables, conforme lo dispone la modificación normativa.”

 

       Mediante nuestro oficio ADPb-4102-2020 del 29 de mayo último, se confirió audiencia de la consulta al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.  A pesar de que se confirmó el recibido del documento por parte de dicho Ministerio, a la fecha de emisión de este dictamen la audiencia no ha sido atendida.

 

       De la misma manera, mediante nuestro oficio ADPb-4169-2020 del 2 de junio del 2020, se otorgó audiencia de la consulta a la Dirección General del Servicio Civil, audiencia que fue contestada por medio del oficio DG-OF-361-2020 del 3 de junio último.  En lo que interesa, ese oficio indicó lo siguiente:

 

“…se han establecido a nivel del Régimen de Servicio Civil, medidas en atención a lo estipulado en la Ley N° 9635 y su Reglamento, específicamente sobre el pago de anualidades y en lo que interesa, se ha determinado que respecto este último los cálculos deben realizarse según el monto de anualidad establecido para el nivel salarial, al cual se vincule la clase del puesto ocupado por la persona servidora, siendo que en caso de ascensos o descensos se deberán realizar los cálculos respectivos considerando el monto de anualidad establecido para dicho nivel, en el cual se encuentra asignada la nueva clasificación del puesto, sin que esto implique posibilidad de revalorización, pues como ya se señaló, los montos de la anualidad se mantendrán como montos nominales fijos en el tiempo sobre el salario base que corresponde al mes de julio del año 2018.”

 

       Junto con el oficio DG-OF-361-2020 citado, la Dirección General de Servicio Civil nos envió copia de la circular DG-CIR-009-2019 del 9 de agosto del 2019, relativa al “Pago de anualidades en ascensos y descensos, según Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.  Esa circular dispone lo siguiente:

 

                    “Con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635, del 3 de diciembre de 2018 y el Reglamento del Título III de dicha ley, Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H, del 11 de febrero de 2019, que fue modificado por el Decreto Ejecutivo N° 41807-MIDEPLAN-H, del 23 de julio del 2019, se realizaron diversas reformas a la Ley de Salarios de las Administración Pública, N° 2166, del 9 de octubre de 1957. 

                    Con el objetivo de facilitar la aplicación de dichas reformas y para efectos del pago de las anualidades de los servidores cubiertos por el Régimen Estatutario, se establece que el cálculo de éstas deberá realizarse según el monto de anualidad establecido para el nivel salarial, al cual se vincule la clase del puesto ocupado por la persona servidora. Lo anterior implica que cuando el funcionario sea parte de un movimiento de personal, que tenga como efecto un ascenso o descenso en la clasificación y puesto ocupado, el monto total a reconocer por concepto de anualidades, deberá calcularse considerando el monto de anualidad establecido para el nivel salarial, en el cual se encuentra asignada la nueva clasificación del puesto. (…)

                    En lo referente a la afirmación final contenida en el inciso d) y que indica: “Bajo ningún supuesto se revalorizarán las anualidades que devengaba previo al ascenso”, debe aclararse que tal disposición supone una reafirmación de lo establecido en los incisos b) y c) del mismo artículo 14 del Reglamento citado, ya que a partir del 4 de diciembre de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley N° 9635, los montos de la anualidad corresponderán a 1,94% para las clases profesionales y 2,54% para clases no profesionales, calculadas sobre el salario base que corresponde para el mes de julio del año 2018, y se mantendrán como montos nominales fijos en el tiempo, es decir, sin posibilidad de revalorización.”

 

       Nos indica, finalmente, que una vez efectuadas las revisiones pertinentes por parte de esa Auditoría, han podido constatar que la Administración activa de CONAPE ha aplicado una interpretación distinta a la que debe dársele al artículo 14 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

 

 

 

 

II. - SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS

 

El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar consultas directamente a esta Procuraduría; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa norma, como de nuestra jurisprudencia administrativa, se derivan una serie de requerimientos para el ejercicio de dicha atribución.

 

El primero de esos requisitos consiste en que la consulta sea planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado.  En ese sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de las auditorías internas. (Dictamen C-013-2009 del 26 de enero del 2009).

 

Hemos indicado además que la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual forma parte.  Por ello es necesario que se acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una consulta.

 

Así las cosas, las consultas realizadas por la auditoría interna deben ser planteadas por el jerarca de la auditoría y estar ligadas, necesariamente, al contenido y objetivos de su plan de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría, así como la relación existente entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando.  (Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 del 1° de junio de 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 del 20 de febrero de 2019, C-133-2019 del 14 de mayo de 2019, C-197-2019 del 8 de julio de 2019, C-181-2019 del 25 de junio de 2019, C-039-2020 del 4 de febrero de 2020, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020, C-076-2020, éstos últimos del 3 de marzo de 2020, C-189-2020 del 25 de mayo de 2020, C-239-2020 del 24 de junio de 2020, C-294-2020 del 24 de julio de 2020 y C-275-2020 del 10 de julio de 2020).

 

 Igualmente, según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias.  La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictamen C-172-2019 del 19 de junio del 2019).

 

En esa misma línea, hemos sostenido que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, exceptuando el de aportar el criterio legal sobre el tema consultado.  Reiteramos que dentro de esos requisitos de admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se dirijan a esta Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponde ejercer. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994 del 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 del 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 del 1° de marzo del 2002, C-021-2006 del 20 de enero del 2006, C-026-2015 del 17 de febrero del 2015, C-042-2016 del 25 de febrero del 2016, C-143-2017 del 23 de junio del 2017, C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-038-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019 y C-205-2019 del 12 de julio de 2019). 

 

También debemos recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “… no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Dictamen C-227-2019 del 12 de agosto de 2019 y C-244-2019 del 30 de agosto de 2019).

 

Junto a lo anterior, resulta importante reiterar lo expuesto en nuestro dictamen C-189-2020 del 25 de mayo del 2020, con ocasión de una consulta planteada por la Auditoría Interna del Ministerio de la Presidencia, en el sentido de que “…cuando una Auditoría tiene dudas legales atinentes a su ámbito funcional, debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente en el que está orgánicamente enclavada. Si este no existe o se niega por razones justificadas a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor”, además, agregamos que “No podemos perder de vista que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público”.  (En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-232-2012 del 2 de octubre del 2012, C-069-2017 del 3 de abril del 2017, C-293-2017 del 11 de diciembre 2017, C-138-2018 del 14 de junio del 2018 y C-284-2018 del 12 de noviembre del 2018). 

 

Así, antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este Órgano Asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre del 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre del 2019).

 

 Bajo esa misma línea, resulta necesario precisar, tal y como los hicimos en el dictamen C-042-2015 del 2 de marzo del 2015, que tampoco podría un auditor solicitar la revisión de un dictamen pues “… pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría General es para todos los efectos prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración” (En igual sentido véanse los dictámenes C-048-2018 del 9 de marzo del 2018, C-342-2019 del 21 de noviembre del 2019, C-036-2020 del 6 de febrero del 2020, y C-121-2020 del 3 de abril del 2020).

 

En este caso, lo que pretende la Auditoría consultante es que esta Procuraduría se pronuncie sobre la validez de decisiones ya adoptadas por la Administración activa de CONAPE en lo relativo al pago de anualidades, lo cual escapa de nuestra competencia.  A pesar de ello, seguidamente haremos referencia a un dictamen reciente en el que este Órgano Asesor abordó el tema de su interés.

 

II.- ANTECEDENTE DE ESTA PROCURADURÍA RELACIONADO CON LA CONSULTA QUE SE NOS FORMULA

 

En nuestro dictamen C-396-2020 del 12 de octubre último ₋al cual remitimos para profundizar sobre el tema₋ esta Procuraduría se refirió a la interpretación que debe otorgársele al artículo 14, inciso d), del “Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público”, relacionado con el tema del cálculo de anualidades en el sector público.

 

En ese dictamen mencionamos, entre otras cosas, lo relativo a la potestad reglamentaria que ha sido otorgada a la Administración (artículo 140 de la Constitución Política) la cual le confiere la posibilidad de dictar actos administrativos de carácter general –reglamentos− que constituyen normas jurídicas subordinadas a la ley. 

 

También sostuvimos que, en el caso del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, estamos ante un reglamento ejecutivo que, como tal, debe ser analizado sin perder de vista su objetivo: aclarar o complementar el Título III de la ley n.° 9635.

 

Específicamente, en relación con el artículo 14, inciso d), del decreto ejecutivo n.° 41564 citado, señalamos que cuando dicha disposición reglamentaria indica “las anualidades acumuladas” debe entenderse que hace referencia, no a las anualidades que el funcionario haya acumulado antes de su ascenso o descenso según sea el caso, sino a las anualidades que acumule a partir del momento en que es ascendido o descendido, pues solo así podría respetarse lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

Seguidamente transcribiremos, en la parte que interesa, el dictamen mencionado.  Si bien se trata de una transcripción extensa, consideramos que es necesaria para comprender el análisis que este Órgano Asesor realizó sobre la norma que aquí interesa:

 

“…como nuestro derecho positivo hace partir todo proceso de hermenéutica jurídica del texto mismo de la norma interpretada (art. 10 del Código Civil), interesa el siguiente cuadro comparativo de la norma legal –antes y después de su última reforma por la Ley No. 9635− y de la reglamentaria vigente, implicadas en esta consulta.

 

Artículo 12 de la LSAP11 antes de la reforma, en lo conducente.	Artículo 12 de la LSAP después de la reforma, textual.	Artículo 14 del Reglamento a la Ley N° 9635, en lo conducente.
“Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º12 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas: ... b) Si el servidor fuere ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; sin embargo, si en el antiguo puesto hubiere adquirido derecho a uno o más aumentos anuales, éstos se le computarán de acuerdo con la categoría del cargo al cual se le asciende. (Así reformado por Ley Nº 4748 de 14 de abril de 1971, artículo 1º).	“Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año. Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos.”.	Artículo 14.- Anualidades. El incentivo de anualidad se reconocerá según los siguientes parámetros: ... d) De conformidad con el artículo 12 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, si el servidor fuera ascendido las anualidades acumuladas se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el presente artículo. Bajo ningún supuesto se revalorizarán las anualidades que devengaba previo al ascenso. Aplicará de igual forma para el caso de descensos.

Según puede apreciarse sin mayor dificultad, antes de la reforma introducida por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, con base en la norma contenida en el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, en caso de ascensos era posible revalorizar las anualidades adquiridas anteriormente, de acuerdo con el salario de la categoría del cargo al cual se asciende.

Sin embargo, el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por el artículo 57, inciso l) de la Ley No. 9635, supone un cambio significativo en la materia: “(…) Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos.” (Lo destacado es nuestro).  Cambio sustantivo que reconocimos en el informe de la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente No. 19-2620-0007-CO.

Y aun cuando el sentido de aquella disposición normativa resulta comprensible sin mayor esfuerzo, si la interpretamos en la dirección más racional, en la que mejor se corresponda y garantice la satisfacción del interés público a que se dirige –art. 10 de la Ley General de la Administración Pública−; es decir, atendiendo el propósito tenido en mira al momento de promulgarla, y basándonos especialmente en los antecedentes legislativos que, como referencia historiográfica, develan las circunstancias objetivas en las que fue aprobada aquella norma, con el claro propósito de contener uno de los disparadores principales del gasto público, como lo es el incentivo de anualidad, nominalizándolo y frenando su revalorización, resulta razonable concluir lo que ya hemos afirmado en nuestra jurisprudencia administrativa, y esto es que: “en razón de la reforma instaurada del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por el artículo 57 inciso l) de la Ley No. 9635, ya no es factible (…) ni será posible, en caso de ascensos, computar los aumentos anuales que arrastre el servidor con base en la categoría del cargo al cual se le asciende, sino que en tales casos comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría, pues bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos”. (Dictamen C-160-2019 de 10 de junio de 2019. Criterio reiterado en los dictámenes C-194-2019, de 8 de julio de 2019; C-324-2019, de 06 de noviembre de 2019 y C-031-2020, de 30 de enero de 2020).

A pesar de ello, como se advierte en la opinión jurídica que acompaña la presente consulta, a partir de la versión originaria del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto Ejecutivo Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, la norma reglamentaria comenzó a desdibujar el alcance de las disposiciones legales en la materia, al proclamar que: “Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de dicha ley, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 y el Transitorio XXV de la misma, mantendrán las condiciones en que se otorgaron” -art. 14 inciso d) in fine-.

Posteriormente, tratando de plegarse a la voluntad del legislador, reglamentó en lo conducente que: “(…) Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635 (…) De conformidad con el artículo 12 de la de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, al momento de ser ascendida la persona servidora pública, las anualidades que devengaba previo al ascenso, no podrán ser revalorizadas con el salario base del puesto al que se ascienda.” –Así reformados los incisos a) y d), del artículo 14, por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41729 del 20 de mayo del 2019-.

Y con una tercera y última reforma reglamentaria, vino a enervar y suprimir, por esa vía, las disposiciones que el legislador había consagrado en la materia; esto al disponer que: “De conformidad con el artículo 12 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, si el servidor fuera ascendido las anualidades acumuladas se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el presente artículo. Bajo ningún supuesto se revalorizarán las anualidades que devengaba previo al ascenso. Aplicará de igual forma para el caso de descensos.”- Así reformado el inciso d), del artículo 14, por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41807 del 23 de julio del 2019-

Como es obvio, la redacción actual del precepto reglamentario aludido no es desde luego afortunada y dista bastante de ser clara. Lo que ya supone admitir un evidente déficit de precisión del precepto y lo que confirma la necesidad de abordar otros criterios de interpretación posibles y distintas de la mera interpretación literal, que sin ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados normativos meridianos, permita eliminar la incompatibilidad aparente con la ley y salvar la primacía de ésta última en la materia.

Según hemos advertido en nuestra jurisprudencia administrativa, muchas veces la dificultad para discernir lo que debe resolverse en un caso concreto no proviene de la falta de disposición normativa aplicable, sino de la eventual obscuridad de que puede adolecer la que corresponde aplicar en la especie o bien por su sentido anfibológico, de suerte que pueda entenderse de dos o más modos diferentes; en cuyo caso el operador jurídico debe adoptar el sentido que mejor armonice con el resto del ordenamiento jurídico; y en caso de que uno de los sentidos que entrañe diere por resultado dejar sin efecto la disposición, conviene elegir el que sí lo produzca, porque siempre es de suponer que, por medio de ella, el legislador quiso alcanzar algún útil objetivo  (Dictamen C-018-2006, de 19 de enero de 2006, entre otros).
            Por ello, partiendo de que la Ley ordena que “Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos”, como una interpretación correctiva de los reales alcances jurídicos del artículo 14, inciso d) vigente, del Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas, que permite conciliarlo con el ordinal 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública que reglamenta, es que, cuando alude a “las anualidades acumuladas”, en caso de ascenso, se está refiriendo, no a las que acumuló antes del ascenso, sino a las que acumule durante aquél; las cuales serán reconocidas con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, según la conversión ordenada por Ley - ordinales 50, 56, 57 inciso l) de la citada Ley de Salarios y Transitorios XXV y XXXI de la Ley No. 9635 y 14 del Reglamento a su Título III-, como un monto nominal fijo.

Por consiguiente, como norma derivada de la conjunción armónica de ambas disposiciones normativas –legal y reglamentaria-, en razón de la reforma instaurada del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por el artículo 57 inciso l) de la Ley No. 9635, en caso de ascensos, ya no es posible revalorizar o aumentar con base en la categoría del cargo al cual se le asciende, los aumentos anuales nominalizados que arrastre el servidor. De modo que, por regla de principio, las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley No. 9635, se conservarán y mantendrán en el tiempo como montos nominales fijos, según la conversión ordenada por Ley −ordinales 50, 56, 57 inciso l) de la citada Ley de Salarios y Transitorios XXV y XXXI de la Ley No. 9635 y 14 del Reglamento a su Título III−. Lo cual resulta acorde con lo sostenido recientemente en el dictamen C-153-2020, de 24 de abril de 2020, según el cual: “la no revalorización de los incentivos ya reconocidos, alude a la invariabilidad tanto del monto nominal fijo en el que se convierten las anualidades percibidas anteriormente al 4 de diciembre de 2018 –entrada en vigencia de la Ley No. 9635-, como al de las que se adquieran con posterioridad a aquella fecha, que también serán calculadas como un monto nominal fijo, según lo ordena la Ley” esto último, según art. 50  de la Ley de Salarios-.

Con la anterior interpretación se supera entonces la incompatibilidad aparente entre las normas que motiva el presente estudio, armonizándolas incluso con lo previsto en el art. 14, inciso b) del propio Reglamento, salvaguardando su permanencia bajo el principio de regularidad jurídica –las normas deben sujetarse a las normas jerárquicamente superiores-, y evitando así la abrogación de alguna de ellas; máxime cuando hemos advertido que no es admisible una interpretación que conduzca a consecuencias distintas, o efectos contrarios, a las pretendidos y queridos por el legislador con la Ley No. 9635 (Dictámenes C-110-2020, de 31 de marzo de 2020 y C-366-2020, de 16 de setiembre de 2020).”

 

Consideramos que el precedente al que se refiere la transcripción anterior puede ayudar a despejar las dudas de la Auditoría consultante en relación con la forma en la que debe ser interpretado el artículo 14, inciso d), del decreto ejecutivo n.° 41564 MIDEPLAN-H.

 

III.- CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos plantea es inadmisible debido a que pretende que se revise la validez de decisiones ya adoptadas por la Administración activa de CONAPE en lo relativo al pago de anualidades.  A pesar de ello, se hace referencia al dictamen C-396-2020 del 12 de octubre último, en el cual esta Procuraduría se pronunció sobre la interpretación que debe otorgarse al artículo 14, inciso d), del “Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público”, en relación con el tema del cálculo de las anualidades en el sector público.

 

                                                              Cordialmente;

 

 

Julio César Mesén Montoya                                     Mariela Villavicencio Suárez

            Procurador                                                    Abogada de Procuraduría

 

JCMM/mvs/mmg

 

 

cc:       Sra. Pilar Garrido Gonzalo

            Ministra de Planificación Nacional y Política Económica

 

            Sr. Alfredo Hasbum Camacho

            Director General de Servicio Civil