14 de octubre del 2020

OJ-157-2020

Señora

Ana Julia Araya Alfaro 

Jefe de Área

Aérea de Comisiones Legislativas

Asamblea Legislativa

Estimada señora

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPAS-756-2019, del 2 de abril del 2019, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales aprobó una moción para consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Ley N.° 17 DEL 22 de Octubre de 1943 para que se le agregue un último párrafo”.  Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.° 21152.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que debido a que la gestión que nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de funciones administrativas, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

            Aclaramos, además, que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

I.- SOBRE LA FINALIDAD Y EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración señala que su objetivo es lograr que los extranjeros puedan acceder al seguro social que brinda la Caja Costarricense del Seguro Social durante el tiempo que conserven una visa vigente en el país.

Señala que la norma que se pretende reformar faculta al extranjero para decidir si se asegura en aquellos casos en los que considere que el seguro de gastos médicos que posee no es suficiente para cubrir sus necesidades.  Sostiene que, con ese aseguramiento, la seguridad social de Costa Rica recuperaría un porcentaje, aunque sea mínimo, de los gastos en que incurre cuando brinda atención médica a los extranjeros en el país.

Indica que el turismo es una de las principales fuentes de ingreso de Costa Rica; sin embargo, muchos de los turistas que ingresan al país traen pólizas que son insuficientes para cubrir los gastos médicos que generan ciertas emergencias, por lo que terminan siendo atendidos en los hospitales de la Caja Costarricense de Seguro Social.  Afirma que esa atención genera gastos a la seguridad social que son prácticamente incobrables y, por ende, producen pérdidas para el sistema de salud costarricense.

Asimismo, señala que la Caja Costarricense de Seguro Social debe respetar el principio de legalidad y que, por ello, necesita una norma habilitante que autorice la posibilidad de asegurar a los extranjeros que se encuentren en el país.

En lo que concierne al contenido específico de la iniciativa legal, debemos indicar que en ella se propone, básicamente, adicionar un párrafo final al artículo tercero de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social a efecto de establecer que los extranjeros que cuenten con pasaporte y visa de turista pueden asegurarse en la Caja Costarricense de Seguro Social por el tiempo establecido en su visa, para lo cual deberán reportar el salario mínimo de la clase “trabajador especializado genérico”.  Asimismo, las personas extranjeras deben comprobar que no cuentan con una póliza de gastos médicos.  En los casos en que la posean, deberán utilizarla antes de acudir a los servicios de la Caja Costarricense de Seguro Social.  Una vez agotada la cobertura de la póliza, los extranjeros tendrían la posibilidad de optar por los servicios de salud de la Caja Costarricense de Seguro Social, para lo cual deberán presentar los documentos que demuestren que el monto de cobertura de la póliza ya fue utilizado. Finalmente, se establece que la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social tendrá la obligación de fijar la fecha en que entrará en vigencia el seguro social para los turistas y las condiciones de ese seguro, para lo cual deberá emitir la reglamentación pertinente. 

II.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY Y SOBRE LOS ALCANCES DE LA AUTONOMÍA DE LA CCSS

Para emitir nuestro criterio en relación con el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, es importante señalar que el artículo 73 de la Constitución Política encargó la administración y el gobierno de los seguros sociales a una institución autónoma, de segundo grado, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

En virtud de esa potestad de administración y de gobierno atribuida constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, la Sala Constitucional ha reiterado que “(…) su Junta Directiva tiene plenas facultades para establecer, vía reglamento, los alcances de las prestaciones propias de los seguros sociales, tanto en lo que se refiere a la definición de las condiciones y beneficios, así como los requisitos de ingreso de cada régimen de protección.” (Resolución n.° 9734-2001 de las 14:23 horas del 26 de setiembre de 2001.  En sentido similar pueden consultarse las sentencias 3853-93 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993, 1059-94 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994, 9580-2001 de las 16:17 horas del 25 de setiembre de 2001, 10546-2001 de las 14:59 horas del 17 de octubre de 2001 y 2355-03 de las 14:48 horas del 19 de febrero del 2003). 

Lo anterior implica que el constituyente sustrajo la regulación de los seguros sociales (dentro de los que se encuentra el seguro de salud) del alcance del legislador ordinario, por lo que este último no puede intervenir en la definición específica de las condiciones, beneficios, requisitos y aportes de dichos seguros, pues esos aspectos son propios de la administración del régimen.  En esa línea, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

 “… nuestra Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado de autonomía distinto y superior al que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo y frente a la propia Asamblea Legislativa; esto último implica una serie de limitaciones a la potestad de legislar, dado que la ley deberá siempre respetar el contenido mínimo de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de seguridad social …”.

       Por su parte, la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 17736-2012 de las 16:20 horas del 12 de diciembre del 2012, se refirió también a las restricciones que tiene el Poder Ejecutivo y el propio legislador para regular aspectos relativos a los seguros sociales:

“… esta Sala ha tenido oportunidad de ir desarrollando el contenido del artículo 73 Constitucional específicamente en lo que se refiere a la autonomía que en dicha disposición se reconoce a la Caja Costarricense del Seguro Social como institución autónoma de relevancia constitucional.- …Lo cual evidencia que la Caja Costarricense de Seguro Social se le ubica siempre en una categoría especial dentro de las instituciones autónomas, porque a diferencia de estas, no sólo es de creación constitucional, sino que tiene un grado de autonomía mayor, asimilable al grado de autonomía de que gozan las municipalidades, cual es, autonomía de gobierno.  Lo cual significa un grado de protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones a la intervención del Poder Legislativo.  Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo. La Caja Costarricense de Seguro Social, por ser básicamente una institución autónoma de creación constitucional, la materia de su competencia, dada constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley. Dicho de otro modo, el legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros sociales tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente estableció. Así como estaría vedado al legislador emitir una ley donde disponga que la administración y gobierno de los seguros sociales ya no le corresponde a la Caja Costarricense de Seguro Social, asimismo, tampoco puede emitir una ley que incursione en aspectos propios o correspondientes a la definición de la CCSS, en la administración y gobierno de los seguros sociales…”.

Ciertamente, del artículo 73 de la Constitución Política no se desprende que a la Asamblea Legislativa le esté vedado legislar en relación con la Caja Costarricense de Seguro Social, como institución pública que es; sin embargo, esa restricción sí aplica en todo lo relativo a la administración y el gobierno de los seguros sociales, materia que forma parte del núcleo de la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social.

En este caso, luego de haber analizado el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, hemos podido advertir que tal iniciativa sí invade los ámbitos reservados constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, pues no solo impone a esa institución autónoma la obligación de instaurar un seguro de gastos médicos que proteja a los turistas extranjeros, sino que establece algunas condiciones que debe observar dicho seguro, entre ellas, que el aporte sea el mismo que realiza al seguro de salud una persona asalariada catalogada como “trabajador especializado génerico”.

Sobre este último aspecto, se impone advertir que el proyecto de ley no hace referencia a estudios financieros o actuariales que acrediten que la cotización propuesta es suficiente para implementar el seguro que se propone, lo cual ignora la rigurosidad técnica que debe privar en estos temas.  Lo anterior a pesar de que la Sala Constitucional ha insistido en que fijar los montos de las cotizaciones para los seguros sociales es una atribución exclusiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (sentencia n.° 5505-2000 de las 14:38 horas del 5 de julio del 2000) y que tal fijación debe realizarse con base en estudios técnicos objetivos que respalden la razonabilidad de las decisiones administrativas que se adopten (sentencia n.°5594-2012 de las 16:05 horas del 2 de mayo del 2012).

Debe señalarse, finalmente, que de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política, “Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquella”, por lo que, en este caso, debe otorgarse audiencia a la Caja Costarricense de Seguro Social para que emita su criterio sobre la iniciativa en estudio.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley consultado invade los ámbitos reservados constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, pues no solo le impone la obligación de instaurar un seguro de gastos médicos que proteja a los turistas extranjeros, sino que establece algunas condiciones que debe observar ese seguro, todo lo cual forma parte de la autonomía de dicha institución autónoma.

                                                              Cordialmente;

                                                              Julio César Mesén Montoya

             Procurador

JCCMM/mmg