23 de noviembre de 2020

OJ-175-2020

 

Señor

Gustavo Alonso Viales Villegas

Presidente

Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

     Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-21147-CPSN-OFI-0108-2020 del 09 de setiembre de 2020.

 

En oficio AL-21147-CPSN-OFI-0108-2020 se nos somete a consulta el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.147 denominado “Ley para el aprovechamiento y disposición de los vehículos automotores de uso policial, servicios de seguridad, prevención y emergencia y de investigación”.

 

Es importante subrayar que la versión del proyecto de ley sometido a consulta corresponde al texto actualizado al 30 de julio de 2020.

 

Además, hacemos la observación que en su momento, mediante la Opinión Jurídica OJ-151-2019 del 03 de noviembre de 2019 nos habíamos pronunciado sobre este proyecto de Ley, aun así, dada la nueva consulta, se hará referencia a aquellos aspectos que se considera relevantes adicionar o resaltar ante la colaboración requerida por los Señores y Señoras Diputadas.

 

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas de las Señoras y los Señores Diputados; y B) La des-inscripción de vehículos de la Administración Pública está sujeta al acto administrativo previo que declara la baja del bien.

 

A.     SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS SEÑORAS Y SEÑORES DIPUTADOS.

 

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

 

     En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

 

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

 

     Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

 

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

 

     Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

 

     Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020 y OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020.

 

 

B.     LA DES-INSCRIPCIÓN DE VEHÍCULOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTÁ SUJETA AL ACTO ADMINISTRATIVO PREVIO QUE DECLARA LA BAJA DEL BIEN.

 

El proyecto de Ley N° 21.147 propone que para la des-inscripción ante el Registro Nacional de los vehículos de las autoridades de policía, de servicios de emergencia y de investigación en materia de corrupción que se consideren inservibles, desecho, desuso o que se hallen en estado de pérdida total de sus vehículos, baste la declaratoria de que dichos vehículos son inservibles y el depósito de las respectivas placas además de la devolución del dispositivo de identificación. Para esto, el proyecto de ley en su artículo 1 introduciría dos párrafos adicionales al artículo 240 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley Nº 9078 del 4 de octubre de 2012. Dice la propuesta normativa:  

 

“Artículo 240-         Vehículos de uso policial, los de servicios de seguridad, prevención y emergencia y de investigación.

 

Comprende los vehículos usados por los cuerpos de policía de Presidencia, ministerios de Seguridad Pública, Gobernación y Policía, Justicia y Paz, de Obras Públicas y Transportes, y Hacienda, municipalidades y el Organismo de Investigación Judicial, así como los vehículos del Cuerpo de Bomberos y la Comisión Nacional de Emergencias. Igualmente, se incluirán dentro de esta categoría los vehículos que utilicen la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República para las investigaciones especiales que realicen en combate del fraude y la corrupción.

 

Se autoriza a las instituciones indicadas en el párrafo anterior, para que, ante declaratoria de inservibles, desecho, desuso o pérdida total de sus vehículos, soliciten la desinscripción del bien ante el Registro Nacional, aportando únicamente la declaratoria, las respectivas placas, y el dispositivo de identificación del Registro Nacional y exonerándose del resto de requisitos señalados en la ley o en los reglamentos. Una vez realizada la descripción, la institución respectiva deberá informar al Ministerio de Hacienda, sobre el bien sometido a la desincripción.

 

La institución respectiva elaborará un reglamento especial para la aplicación de lo contenido en el presente artículo.

 

Según la exposición de motivos del proyecto de Ley N° 21.147, la reforma propuesta pretende atender la problemática institucional existente por el gasto de fondos públicos incurridos en la reparación, conservación y custodia de vehículos considerados inservibles, desecho o pérdida total. En criterio de los proponentes el proyecto de Ley busca establecer un mecanismo más dinámico para des-inscribir los vehículos de la administración, solventando así los problemas derivados de tener un exceso de vehículos propiedad de la Administración que no se requieran más, por su estado inservible y que no hacen más que obligar a la administración a incurrir en gastos innecesarios por vehículos automotores cuya condición ya no cumple con los objetivos institucionales.

 

Conforme el proyecto de Ley N° 21.147 los vehículos de las autoridades públicas señaladas en el artículo 240 de la Ley N° 9078 podrían ser des-inscritos con solo ser declarados “inservibles, desecho, desuso o pérdida total”. Además, para facilitar la des-inscripción de los vehículos se exoneraría de otros requisitos para la des-inscripción. Particularmente se condonarían todas las deudas por derechos de circulación pendientes de pago.

 

En este sentido, es menester señalar que si bien es comprensible que se quiera dotar a la Administración Pública de procedimientos administrativos económicos, céleres, ágiles y simples para la operación y gestión administrativa sea más eficiente y eficaz (Art. 269 inciso 1) de la Ley N° 6227);  lo cierto es que debe indicarse, no obstante, que en el caso del presente proyecto de ley, los mecanismos diseñados para des-inscribir los vehículos institucionales podrían debilitar el control interno que debe ejercer la administración para cumplir con su obligación de llevar un inventario de los bienes. Obligación prevista en el artículo 101 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

En este sentido debe indicarse que si bien, en principio, la decisión de des-inscribir un bien constituye un acto voluntario de parte del propietario, sin embargo, al tratarse de una Administración Pública, en virtud de los Principios de Legalidad y de Rendición de cuentas, está obligada a justificar dicha decisión. Es menester subrayar que la des-inscripción de los vehículos de la Administración Pública conlleva a excluir un bien del dominio de la administración y, por tanto, sacarlos de su adscripción al  servicio público-  y por consiguiente el retiro de la placa especial que dichos vehículos deben llevar para su distinción (Art. 22 y 240 de la Ley N° 9078)-. Razón por la cual, el principio general de control interno, requiere y exige que para  des-inscribir un vehículo sea obligatorio que previamente se haya declarado la “baja” del bien por parte de la Administración Pública propietaria. Esto mediante un acto razonado, aunque sea sucintamente.

 

La declaratoria de “baja” de un bien se da mediante el acto final del procedimiento administrativo que decide retirar definitivamente un bien de los activos que conforman el patrimonio institucional público; es un acto administrativo  motivado, aunque sea de forma sucinta, que justifica dar de baja el activo, detallando las condiciones y características del mismo y el destino final que se le dará, con el consecuente registro en el inventario institucional, como se desprende del artículo 3 inciso 11) del Reglamento para el registro y control de bienes de la administración central y reforma del Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Decreto N° 40797-H del 28 de noviembre de 2017.

 

En este orden de ideas, el artículo 104 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley Nº 8131 del 18 de setiembre de 2001, es diáfano en precisar que, para disponer, mediante la venta o donación, de bienes de la Administración Pública es necesario que previamente ingresen a la categoría de desuso o mal estado:  

 

“ARTÍCULO 104.- Bienes en mal estado o desuso

 

Los bienes de los órganos de la Administración Central que ingresen en las categorías de bienes en desuso o mal estado, podrán ser vendidos o donados por las instituciones, atendiendo las regulaciones que se dicten, mediante reglamento, a propuesta del órgano rector del Sistema.”

 

Por su parte el artículo 13 incisos 13) y 14) del Reglamento para el Registro y Control de Bienes de la Administración Central y Reforma Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Decreto Ejecutivo N° 40797–H, nos define los conceptos de bien en desuso, inservible o en mal estado:

 

“Artículo 3.- Definiciones. Para efectos de claridad e interpretación del presente Reglamento, se definen los siguientes conceptos:

(…)

13) Bien en desuso: Es aquel bien que no es útil o necesario para las labores que desarrolla la institución. Estos bienes pueden estar en buen estado, sin embargo, la entidad no los requiere para el normal desarrollo de sus funciones o los mismos ya han cumplido su objetivo, por lo que pueden ser utilizados en otras áreas o dependencias, ser vendidos, canjeados, trasladados o donados. Asimismo, pueden estar en mal estado, con lo cual, estarían sujetos a destrucción, desarme o desmantelamiento.

 

14) Bien inservible o en mal estado: Es la condición del bien o conjunto de bienes que no sirven o no pueden ser usados, para el servicio que deben prestar y tampoco es posible el uso o aprovechamiento de sus partes, por lo que no tienen valor comercial que haga posible su venta, canje, donación o traslado, por lo tanto serán susceptibles de destrucción, desarme o desmantelamiento.”

 

De conformidad con lo anterior, se comprende que, para que la Administración Pública pueda ejercer sus obligaciones de control interno y pueda declarar como inservibles, desecho, desuso o pérdida total de sus vehículos, y solicite la des-inscripción del bien ante el Registro Nacional es requisito ineludible (“sine qua non”) que primero sea dado de “baja” el vehículo por la Administración Propietaria mediante el procedimiento administrativo respectivo. Los bienes en desuso o mal estado se caracterizan por carecer de utilidad actual para la Administración, según se desprende del artículo 13 incisos 13) y 14) del Decreto N° 40797–H, pero estas condiciones deben ser expresamente declaradas por la Administración Pública, respondiendo a criterios técnicos y económicos, doctrina que yace en los artículos 97 y 98 de la Ley N° 8131.

 

En nuestra Opinión Jurídica OJ-86-2017 del 18 de julio de 2017 -en un caso análogo-, se indicó que, por tratarse de la disposición de un bien mueble de la Administración Pública, destinado a un fin público, requiere de un acto administrativo escrito que declare clara y plenamente “la baja” del vehículo. El acto que se dicte justifica y respalda la disposición que se haga del bien, y evidenciaría que el vehículo cumplió el fin al cual fue vinculado, pero por criterios técnicos y económicos, ya éste no se requiere o no puede cumplir debidamente su finalidad, procediendo con su des-inscripción y posterior venta o donación, conforme con un principio de sana administración.

 

Bajo esta línea, en la Opinión Jurídica OJ-86-2017 –reiterando lo expuesto en la opinión jurídica OJ-15-2017 del 07 de febrero de 2017-, indicamos: 

 

  “[…] es claro que antes de desinscribir un vehículo de la administración, se hace indispensable que ésta dicte un acto administrativo a través del cual se haya corroborado que, en efecto, dicho vehículo se halla en condiciones en virtud de las cuales ya no pueda ser utilizado para el fin para el cual había sido adquirido, sea ser utilizado como automotor.”

 

De seguido, debe insistirse, pues, en lo afirmado en la Opinión Jurídica OJ-15-2017 en el sentido de que previo a la desinscripción de un vehículo de la administración, se hace necesario que ésta haya dictado el respectivo acto dándole de baja. Al respecto, transcribimos, en lo conducente, la Opinión Jurídica OJ-15-2017:

 

En este orden ideas, se impone advertir que es claro que, de previo a proceder a la desinscripción de los vehículos que se necesite sacar de circulación, éstos deben ser declarados de baja por la administración respectiva.

Por claridad, sin embargo, cabe precisar que la administración, por el principio de legalidad, no cuenta con una facultad discrecional para desinscribir los vehículos de su propiedad, pues, como se ha indicado, la Ley exige que, de previo a dicha desinscripción, los respectivos bienes deban ser ingresados, mediante un acto administrativo, en las categorías de bienes en desuso o mal estado. Es decir, que para la desincripción de un particular vehículo, se requiere que éste haya sido dado de baja por desuso o mal estado conforme lo establece el numeral 104 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:

 

ARTÍCULO 104.- Bienes en mal estado o desuso

 

Los bienes de los órganos de la Administración Central que ingresen en las categorías de bienes en desuso o mal estado, podrán ser vendidos o donados por las instituciones, atendiendo las regulaciones que se dicten, mediante reglamento, a propuesta del órgano rector del Sistema.

 

En relación con este extremo, volvemos a transcribir la Opinión Jurídica OJ-15-2017:

 

es evidente que a efecto, entonces, de disponer de un vehículo del Estado por encontrarse en condiciones de desuso, es necesario un acto administrativo que así lo determine y que lo declare, por consiguiente, de baja. Los numerales 26 y 27 del Decreto N.° 30720 de 26 de agosto de 2002, son las normas que regulan el contenido y forma que debe tener el acto que declare de baja por desuso un bien de la administración […]”

 (Véase también la Opinión Jurídica OJ-151-2019 del 03 de noviembre de 2019)

  

La Administración Pública está obligada a razonar la decisión adoptada sobre el destino de sus vehículos, como corolario de lo dispuesto en los artículos 129, 131 y 132 de la Ley General de la Administración Pública. Así lo precisamos en la reiterada opinión jurídica OJ-86-2017:

 

“[…] cabe precisar que la administración, por el principio de legalidad, no cuenta con una facultad discrecional para desinscribir los vehículos de su propiedad, pues, como se ha indicado, la Ley exige que, de previo a dicha desinscripción, los respectivos bienes deban ser ingresados, mediante un acto administrativo, en las categorías de bienes en desuso o mal estado. […]”

 

De esta manera, a pesar de la problemática que el proyecto de Ley N° 21.147 procura solventar, no bastaría con la declaratoria de inservibles, desecho, desuso o pérdida total de sus vehículos para solicitar la des-inscripción, pues se insiste, es necesario que previamente se dicte el acto administrativo que sustenta la baja del vehículo de los bienes de la administración a efecto de su des-inscripción, y no como consecuencia de la des-inscripción como indicamos en la opinión jurídica OJ-15-2017. 

 

Por último, sobre la propuesta de vender o donar como chatarra los vehículos des-inscritos por habérseles declarado inservibles, desecho, desuso o pérdida total (Art. 1 y 2 del Proyecto de Ley), hemos de reiterar lo ya señalado en la Opinión Jurídica OJ-151-2019 del 03 de noviembre de 2019:

 

[…] es oportuno acotar que en orden a mantener la coherencia del ordenamiento jurídico y del obrar administrativo, sería acertado y oportuno que en el momento de regular sobre el destino final de los vehículos declarados en mal estado o en desuso, se considere que, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, N.° 8839 de 24 de junio de 2020, dichos actos de disposición deberían ser consistentes y conformes con los sistema de gestión ambiental que por aquella norma legal todas las instituciones de la administración y municipalidades deben implementar:

 

ARTÍCULO 28.- Sistemas de gestión ambiental

 

Las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y municipalidades implementarán sistemas de gestión ambiental en todas sus dependencias, así como programas de capacitación para el desempeño ambiental en la prestación de servicios públicos y el desarrollo de hábitos de consumo y el manejo adecuado que tendrán por objeto prevenir y minimizar la generación de residuos.”

 

 

C.  CONCLUSIÓN.

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 20.147.

 

 

Cordialmente,

 

      

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                        Robert William Ramírez Solano

    Procurador Adjunto                                                    Abogado de Procuraduría

 

 

JAOA/RWRS/hsc