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Texto Opinión Jurídica 176
 
  Opinión Jurídica : 176 - J   del 24/11/2020   

24 de noviembre de 2020


OJ-176-2020


 


Licenciada


Ana Julia Araya Alfaro


Jefa de Área, Área de Comisiones Legislativas II


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


     Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-CPEM-879-2020 del 17 de junio de 2020.


 


En oficio AL-CPEM-879-2020 se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de la Mujer de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta de la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.790 denominado “Adición del Artículo 14 Bis al Código Municipal, Ley N.° 7794. Fortalecimiento de las Vicealcaldías Municipales”.


 


En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas de las Señoras y los Señores Diputados; y B)  Las funciones del Vicealcalde Primero garantizan la continuidad, eficiencia y eficacia de la Alcaldía.


 


 


A.     SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS SEÑORAS Y SEÑORES DIPUTADOS.


 


Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).


 


     En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).


 


Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:


 


“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).


 


     Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:


 


“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)


 


     Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.


 


     Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 


 


“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:


Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).


Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).


 


Lo expuesto ha sido reiterado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020 y OJ-168-2020 del 4 de noviembre de 2020.


 


 


B.  LAS FUNCIONES DEL VICEALCALDE PRIMERO GARANTIZAN LA CONTINUIDAD, EFICIENCIA Y EFICACIA DEL ÓRGANO EJECUTIVO QUE ES LA ALCALDÍA.


 


Con la promulgación de la Ley N° 8611 “Modificación de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal, Ley N° 7794”, el Legislador revitalizó la figura de los Vicealcalde Primero y Segundo, órganos parte de la Alcaldía Municipal. La reforma por Ley N° 8611 atendió la necesidad de contar con un funcionario que esté integrado de forma activa con el trabajo institucional de la Municipalidad, no sólo para sustituir al Alcalde en ausencia, sino como parte del equipo de trabajo de la Alcaldía (Véase el expediente legislativo N° 16.226). Los artículos 14 y 20 párrafo penúltimo del Código Municipal, reformados por la Ley N° 8611 disponen lo siguiente:


 


Artículo 14.- Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.


Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.


En los casos en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.


En los concejos municipales de distrito, el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 7 de la Ley N.° 8173, es el intendente distrital quien tendrá las mismas facultades que el alcalde municipal. Además, existirá un(a) viceintendente distrital, quien realizará las funciones administrativas y operativas que le asigne el o la intendente titular; también sustituirá, de pleno derecho, al intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.


Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años, y podrán ser reelegidos.


Artículo 20. – […]


(…)


El primer vicealcalde municipal también será funcionario de tiempo completo, y su salario base será equivalente a un ochenta por ciento (80%) del salario base del alcalde municipal. En cuanto a la prohibición por el no ejercicio profesional y jubilación, se le aplicarán las mismas reglas que al alcalde titular, definidas en el párrafo anterior.


(…)”


 


Conforme el actual artículo 14 del Código Municipal el cargo de Vicealcalde Primero es esencial dentro de la Alcaldía, porque ante la ausencia del Alcalde aquel asume el cargo para mantener la continuidad del funcionamiento de la Alcaldía, asumiendo las mismas obligaciones y responsabilidades.


 


Asimismo, la ley define que la actividad ordinaria del Vicealcalde Primero es ejercer las funciones de naturaleza administrativa y operativa que el Alcalde le designe. Efectivamente, de forma clara, el literal 14 del Código Municipal establece que, para el ejercicio de las labores del Vicealcalde Primero, el Alcalde Municipal tiene la obligación de designarle al Vicealcalde Primero las funciones administrativas y operativas que ejercerá en representación de la Alcaldía, funciones que cabe precisar deben designarse mediante acto de delegación escrito, comunicado al Concejo Municipal y publicado en el Diario Oficial La Gaceta (Dictamen C-127-2020 del 03 de abril de 2020).


 


En este sentido, en nuestro dictamen C-007-2013 del 28 de enero de 2013 precisamos que es una obligación jurídica que soporta el Alcalde la designación de labores a favor del Vicealcalde Primero:


 


“2. El vicealcalde primero es un funcionario de tiempo completo el cual mientras no esté sustituyendo al alcalde ante su ausencia, debe cumplir con las funciones administrativas y operativas asignadas por el alcalde, es por ello que, para que las Municipalidades puedan lograr un mejor desarrollo de sus gestiones y en apego a lo señalado en el ordenamiento jurídico municipal, el Alcalde tiene el deber de asignarle al vicealcalde ciertas funciones administrativas y operativas.”  


(El resaltado no corresponde al original)


 


Es menester precisar que si bien está dentro del marco de discrecionalidad del Alcalde definir cuáles labores se le delegan al Vicealcalde Primero, lo cierto es que no es discrecional delegar o no funciones, se insiste, por impositivo legal el artículo 14 de la Ley N° 7794 ordena al Alcalde designar labores al Vicealcalde Primero y en estricta relación con el nivel funcional que ostenta como parte de la Alcaldía, órgano jerárquico. Luego, sobre la labor sustantiva que el Vicealcalde Primero ejerce en la Alcaldía, en el dictamen C-209-2019 del 22 de julio de 2019 indicamos:


 


“Para que el Alcalde pueda cumplir con el mandato de ley y preservar la continuidad de las funciones públicas sustanciales en la Corporación Local, el legislador ha optado por la creación de un órgano auxiliar, de directa relación, que venga a sustituirlo y ejercer parte de sus funciones, la Vicealcaldía.


A través de la reforma por la Ley Nº 8611 “Modificación de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal, Ley N° 7794”, del 12 de noviembre de 2007, se modifica la figura de alcaldes suplentes (originario), para constituir las figuras de Vicealcalde Primero y Vicealcalde Segundo, servidores que robustecen la estabilidad de la Alcaldía, organizando las sustituciones y suplencias del Acalde, en ausencia temporal o permanente. La razón de ser de estos servidores es eminentemente pública, dotar de un órgano sustituto que pueda asumir las mismas facultades del Alcalde, venido a resguardar la continuidad de la administración, ante un obstáculo del titular, sin alterar el buen funcionamiento institucional. […]”


(El resaltado no corresponde al original)


 


Ahora bien, el proyecto de Ley N° 21.790 en conocimiento procura adicionar un artículo 14 bis al Código Municipal para que de manera específica se defina la forma y el momento en el cual el Alcalde debe designar las funciones administrativas y operativas del Vicealcalde Primero. Expresa el artículo 1 del proyecto de Ley N° 21.790, que adicionaría el artículo 14 bis:


 


“Artículo 14 bis-


La persona titular de la Alcaldía tendrá que definir las funciones de la primera vicealcaldía una vez se inicien funciones, las cuales deberán ir incluidas en el programa de gobierno que se presenta ante la ciudadanía.  Estas funciones deberán asignarse, de manera precisa, suficiente y oportuna, y de similar jerarquía a las que ostenta la Alcaldía propietaria.


Una vez que haya asumido la Alcaldía y cada año al realizar su rendición de cuentas, el titular deberá ratificar las funciones asignadas por escrito, e informarlo al Concejo Municipal.  De igual forma deberá procederse si se realiza cualquier cambio en la asignación de las funciones.


Será obligación del titular asignar al vicealcalde o a la vicealcaldesa un espacio y recursos humanos y financieros, según las capacidades del presupuesto del gobierno municipal y las funciones asignadas, para que no existan obstáculos en el ejercicio de sus funciones.”


 


El Proyecto de Ley vendría a fortalecer la planificación y control interno de la Alcaldía dentro de la Municipalidad. En forma puntual, ordena como parte de los primeros actos de gestión y dirección municipal del Alcalde delimitar las funciones del Vicealcalde Primero, organizando y distribuyendo responsabilidades. Asimismo, la designación de funciones se haría en conjunto con los recursos materiales y financieros necesarios para el efectivo cumplimiento de los fines planteados. Además, con el proyecto de Ley N° 21.790 el Legislador procura que los recursos y funciones dispuestos a favor del Vicealcalde Primero se conforme al control interno de la Alcaldía, para que “[…] se traduzca en una herramienta para realizar un correcto control ciudadano del cumplimiento de las funciones determinadas y que den cuenta del salario público que recibe el primer vicealcalde o vicealcaldesa.”  (Véase la exposición de motivos del proyecto N° 21.790, pág. 3). Téngase presente que como parte del régimen de control interno es deber del jerarca establecer las responsabilidades de los funcionarios públicos, como lo expresa el artículo 13 inciso d) de la Ley General de Control Interno, Ley N° 8292, que citamos a continuación:


 


“Artículo 13.-Ambiente de control. En cuanto al ambiente de control, serán deberes del jerarca y de los titulares subordinados, entre otros, los siguientes:


d) Establecer claramente las relaciones de jerarquía, asignar la autoridad y responsabilidad de los funcionarios y proporcionar los canales adecuados de comunicación, para que los procesos se lleven a cabo; todo de conformidad con el ordenamiento jurídico y técnico aplicable.”


(Resaltado es nuestro)


 


Lo anterior, se considera, concretaría la obligación del Alcalde de designar funciones al Vicealcalde, en consonancia con la jurisprudencia de la Procuraduría General de la República y del Tribunal Supremo de Elecciones (Dictamen C-007-2003).


 


Por último, es importante resaltar que los Principios de Rendición de Cuentas y Transparencia, rectores de la Administración Pública, ordenan que todo funcionario público, como es el caso del Alcalde y Vicealcalde Primero, respondan por sus actos, y especialmente en los cargos electos estos rindan cuentas ante los munícipes, lo cual lo harían a través de un informe anual. Es oportuno recordar que el Vicealcalde Primero es también un cargo de elección popular, electo dentro de la misma representación partidaria del candidato a la Alcaldía, ambos cargos representan un equipo de trabajo. En virtud de lo anterior, la adición del artículo 14 bis sería concordante con la obligación que pesa sobre el Alcalde de presentar el plan de gobierno al momento de asumir el cargo, prevista en el artículo 17 inciso e del Código Municipal. 


 


C.  CONCLUSIÓN.


 


Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 21.790


 


 


                                                              Cordialmente,


 


      


Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                        Robert William Ramírez Solano


    Procurador Adjunto                                                    Abogado de Procuraduría


 


 


JAOA/RWRS/hsc