06 de noviembre 2020

C-439-2020     

Señor

Róger Gamboa Flores

Auditor Interno

Municipalidad de Abangares

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio 52-2020 del 30 de octubre de 2020, recibido el 5 de noviembre de ese mismo año, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1- ¿PUEDEN LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO CREAR, MODIFICAR Y POSEER SU PROPIA LEY DE PATENTES, ESTO A PESAR DE VARIAS SENTENCIAS DE LA SALA CONSTITUCIONAL QUE DE FORMA REITERADA DICEN QUE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO CARECEN DE POTESTAR (SIC) NORMATIVA Y QUE NO PUEDEN CREAR TRIBUTOS QUE REQUIERAN LA APROBACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA COMO ES EL CASO DE LAS PATENTES MUNICIPALES?

(…)

2- ¿SI LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO POSEÍAN SU PROPIA LEY DE PATENTES CON ATENTERIORIDAD A 1999 FECHA EN QUE FUERON DECLARADOS INCONSTITUCIONALES Y DISUELTOS, AL SER NUEVAMENTE CREADOS AL AMPARO DE LA LEY NO. 8173 DEL 2001, PUEDEN SEGUIR HACIENDO USO DE LA LEY DE PATENTES QUE TENÍAN CON ANTERIORIDAD A 1999, O DICHA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y DISOLUCIÓN TAMBIÉN AFECTA A LA LEY DE PATENTES QUE TENÍAN?

(…)

3. SI POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL LA PLANIFICACIÓN URBANA LOCAL CORRESPONDE A LAS MUNICIPALIDADES, PUEDEN LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO CONTROLAR, RECAUDAR Y ADMINISTRAR EL TRIBUTO CORRESPONDIENTE A LOS PERMISOS DE CONSTRUCCIÓN?”

I.              SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Concretamente, el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente y sin adjuntar un criterio legal, sin embargo, esta facultad no es irrestricta, pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-367-2020 del 16 de setiembre de 2020, C-397-2020 del 12 de octubre de 2020, entre otros).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se enmarca dentro del ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, a excepción, claro está, de la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que, las consultas planteadas por los auditores internos -de forma directa- se refieran a dudas jurídicas puntuales y específicas y estén relacionadas con el contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, en cuyo caso, para llegar a tal conclusión resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. Además, deberá cumplir los demás requisitos de admisibilidad aplicables para las auditorías.

II.           INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

El  señor Auditor Interno de la Municipalidad de Abangares nos plantea varios cuestionamientos sobre las competencias de las Concejos Municipales de Distrito, en relación con varias resoluciones emitidas por la Sala Constitucional. Sus consultas van dirigidas a la potestad normativa de estos Concejos, aplicación de la Ley de Patentes, y, sobre la posibilidad de contralor, recaudar y administrar el tributo proveniente de los permisos de construcción.

Al respecto, no hay duda que la Ley General de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002 reformó el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para facultar a las auditorías internas de las diversas administraciones públicas para que consultaran directamente al Órgano Superior Consultivo. Dicha facultad tiene un carácter especial pues, por regla general, solamente los jerarcas de la administración pueden consultar a la Procuraduría General.

En este sentido, se ha indicado que la facultad de consultar que la Ley ha otorgado a los auditores internos – y que el citado artículo 4° de la Ley Orgánica prevé actualmente -, tiene una finalidad específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación. Es decir, que la finalidad del artículo 4° en comentario se circunscribe a que las auditorías puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza.

Así las cosas, precisamente por la finalidad específica que tiene la facultad de consultar que la Ley le reconoce a las auditorías internas, se ha dicho en nuestra jurisprudencia administrativa, que dichas consultas deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año por parte de la auditoría interna en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-148-2019 de 30 de mayo de 2019:

“…Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019).

De conformidad con lo anterior, debe advertirse que, en este caso en particular no se explica cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que está aplicando la auditoría en la Municipalidad de Abangares este año y, por tanto, no es posible precisar que el cuestionamiento planteado tenga relación directa con el ejercicio de las competencias de la auditoría interna. Al respecto, cabe reiterar que la acreditación de esa relación constituye un requisito de admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas, lo cual, en esta oportunidad, se echa de menos.

Nótese que, el oficio de consulta se limita a señalar: “… haciendo uso de la atribución concedida en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, modificada por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno Ley No. 8292, legitimando a los auditores internos para consultar de forma directa…”, sin embargo, no se acredita la relación entre lo consultado y el plan de trabajo, lo cual, como se dijo, corresponde a un requisito de admisibilidad.

       En consecuencia, estimamos que la consulta resulta inadmisible, pues no se acredita la relación o ligamen entre la consulta planteada y el contenido del plan de trabajo que se esté aplicando este año en la Municipalidad, por lo que, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto, debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto, no se acredita la relación o ligamen entre lo consultado y el contenido del plan de trabajo que la Auditoría Interna está aplicando este año en la Municipalidad de Abangares.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                          Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                                    Abogada de la Procuraduría