09 de noviembre 2020

C-441-2020

Señor

Dennis Portuguez Cascante

Presidente de la Junta Administrativa

Archivo Nacional

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio DGAN-JA-553-2020 del 5 de noviembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“¿Resulta legalmente procedente que el jerarca de una institución, sea un órgano colegiado o unipersonal, que ostenta la potestad disciplinaria, pueda desistir de la continuación de procedimientos administrativos disciplinarios cuya apertura haya ordenado, particularmente por razones de pérdida de interés actual en esos procedimientos, tomando en cuenta que no contribuyen con la eficiencia administrativa, aunado al hecho de la falta de recurso humano y presupuestario, que exige a la Administración la optimización y uso eficiente de sus escasos recursos en el cumplimiento de las obligaciones legales que le corresponden?”

I.  SOBRE LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA 

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Al respecto, en múltiples ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite; b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados, y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019 del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).

Respecto al segundo requisito de admisibilidad, debemos señalar que, el requisito de acompañar la opinión de la asesoría legal institucional está expresamente consignado en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:

“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado no pertenece al original)

       Sobre ese requisito hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

       Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).

       Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).

       Excepcionalmente, en caso de que no se cuente con asesor legal propio, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de ajuntar el criterio legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes Nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y C-225-2020 del 15 de junio de 2020).

Ahora bien, en cuanto al tercer requisito apuntado, debe señalarse que dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica otorga a los dictámenes, es lógico que la misma Ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Y es que en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor.

Cabe señalar que, ante el supuesto de que el jerarca administrativo de la institución consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un acuerdo firme, el legitimado para presentar la consulta, en cuyo caso, debe remitirse el acuerdo firme del órgano colegiado, pues sus miembros, individualmente, no representan la voluntad de éste. (Al respecto véanse los dictámenes Nos.  C-07-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019, entre otros).

En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por medio de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos puntuales de carácter jurídico, en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, y adjunte el criterio de la asesoría legal que exige el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.

II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

En esta ocasión, el Presidente de la Junta Administrativa del Archivo Nacional solicita nuestro criterio sobre, la procedencia de desistir los procedimientos administrativos disciplinarios, particularmente por razones de pérdida de interés actual, tomando en cuenta que no contribuyen con la eficiencia administrativa, además, por la falta de recurso humano y presupuestario que exige a la Administración la optimización y uso eficiente de sus escasos recursos.

En el oficio de solicitud (DGAN-JA-553-2020) se afirma que adjuntan el criterio legal sobre este tema, emitido por la Unidad de Asesoría Jurídica del Archivo Nacional, mediante el oficio DGAN-DG-AJ-97-2020 de 26 de octubre de 2020, sin embargo, dicho criterio no fue adjuntado, tal y como lo exige el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica. Dicho requisito de admisibilidad, tal y como se dijo, tiene como fin poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. Ante tal omisión, no es posible conocer la posición interna del Archivo Nacional sobre el tema cuestionado.

En segundo término, debemos señalar que los miembros de un órgano colegiado, de forma individual, no poseen la legitimación para requerir nuestro pronunciamiento.  Tal y como se apuntó, cuando el jerarca administrativo de la institución consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un acuerdo firme, el legitimado para presentar la consulta, pues sus miembros, individualmente, no representan la voluntad de éste.

En el caso en concreto, la solicitud de criterio la realiza el Presidente de la Junta Administrativa del Archivo Nacional, sin que se haya aportado el acuerdo firme del órgano colegiado donde se exprese la voluntad para requerir el criterio; siendo un requisito mínimo de admisibilidad de las consultas, y por ello, no es posible brindar respuesta a la consultado. 

Por lo tanto, la consulta resulta inadmisible y, en consecuencia, se procede con el archivo, advirtiendo que, para ser atendida deberá presentarse nuevamente, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad correspondientes.

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto se omitió aportar el criterio legal exigido en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, y el acuerdo firme de la Junta Administrativa del Archivo Nacional donde se exprese la voluntad del órgano para requerir el criterio. Conforme lo indicado en este dictamen, se archiva la consulta.   

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                          Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                                    Abogada de la Procuraduría