20 de noviembre 2020

C-460-2020     

Señora

Andrea Centeno Rodríguez

Presidenta Ejecutiva

Junta de Administración Portuaria y de

Desarrollo de la Vertiente Atlántica

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio PEL-761-2020 del 18 de noviembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“¿Deben mantenerse el cálculo y pago porcentual de la compensación denominada Carrera de Administración Portuaria y del Desarrollo Socioeconómico a los servidores de Japdeva que estaban contratados antes del 04/12/2018 siempre y cuando exista una continuidad en la relación de servicios y que estaban devengando el pago de un aumento del cinco por ciento (5%) calculado sobre el salario base, hasta un máximo de un veinticinco por ciento (25%)?” (La negrita es del original)

I.  SOBRE LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA 

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Al respecto, en múltiples ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite; b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados, y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019 del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).

Respecto al primer requisito de admisibilidad, debemos señalar que, la Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos, ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos o se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.

Sobre la naturaleza de nuestra función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está contemplada como una atribución para “abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico –que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de 2012). Y que ésta “tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento". (Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Ahora bien, sobre el segundo requisito de admisibilidad, cabe advertir que, el requisito de acompañar la opinión de la asesoría legal institucional está expresamente consignado en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:

“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado no pertenece al original)

       Sobre ese requisito hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

       Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).

       Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).

       Excepcionalmente, en caso de que no se cuente con asesor legal propio, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de ajuntar el criterio legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes Nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y C-225-2020 del 15 de junio de 2020).

En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por medio de acuerdo firme- plantee con precisión y claridad uno o varios cuestionamientos puntuales de carácter jurídico, y adjunte el criterio de la asesoría legal que exige el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.

II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

La Presidenta Ejecutiva de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (en adelante JAPDEVA), solicita nuestro criterio sobre, si deben mantener el cálculo y pago de la compensación denominada “Carrera de Administración Portuaria y del Desarrollo Socioeconómico”, a los servidores que estaban contratados antes del 8 de diciembre de 2018, siempre y cuando exista una continuidad en la relación de servicios y que estuvieron devengando el pago de un aumento del 5% y hasta un máximo de un 25%, calculado sobre el salario base.

En primer término, tal y como se observa, el tema consultado lleva relación con casos concretos que están pendientes de resolver o deben ser resueltos por parte de JAPDEVA, sobre el reconocimiento de una compensación salarial a los funcionarios que cumplan ciertos requisitos, como lo son: contratados antes del 8 de diciembre de 2018, exista una continuidad en la relación de servicios y que estuvieron devengando el pago de un aumento del 5% y hasta un máximo de un 25%.

Es decir, la consulta planteada no versa sobre temas jurídicos en genérico, tal y como se exige, sino que, del oficio de solicitud se extrae que, su deseo es la revisión de la legalidad u oportunidad de una decisión concreta que está pendiente o debe ser resuelta por la propia Administración, referidos a, si “Deben mantenerse el cálculo y pago porcentual de la compensación denominada Carrera de Administración Portuaria y del Desarrollo Socioeconómico …” a los funcionarios que cumplan con los requisitos mencionados.

En ese sentido, conviene reiterar que, las consultas que se dirijan a la Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto ni a la situación particular de personas determinadas. Dado ello, de rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-194-2020 del 26 de mayo de 2020, entre muchos otros).

En segundo lugar, si bien en el oficio de solicitud PEL-761-2020, se hace referencia y se transcribe parte del criterio jurídico emitido por el Departamento Legal de JAPDEVA (oficio AL-006-2020), lo cierto es que no se adjuntó íntegramente el informe que respalde la solicitud que se nos plantea, tal y como lo exige el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica. Dicho requisito de admisibilidad, tal y como se dijo, tiene como fin poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

Ante dicha omisión, no es posible conocer de forma completa la posición Institucional, ni determinar si se realizó un análisis jurídico detallado sobre el tema que se somete a nuestra consideración. (En ese sentido consultar dictámenes C-168-2017 del 18 de julio de 2017, C-086-2018 del 26 de abril de 2018, C-134-2018 del 13 de junio de 2018, C-257-2018 del 8 de octubre de 2018, C-013-2019 del 21 de enero de 2019, C-073-2019 del 21 de marzo de 2019, C-092-2020 del 17 de marzo de 2020, C-362-2020 del 9 de setiembre de 2020 y C-401-2020 del 14 de octubre de 2020).

Por lo tanto, la consulta resulta inadmisible y, en consecuencia, se procede con el archivo, advirtiendo que, para ser atendida deberá presentarse nuevamente, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad correspondientes.

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto, lleva relación con casos concretos, los cuales están pendientes o deben ser resueltos por la Administración, además, se omitió aportar íntegramente el criterio legal exigido en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica. Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva la consulta.   

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                             Abogada de la Procuraduría