02 de diciembre 2020

C-467-2020

Señor

Javier González Castro

Auditor General

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio MTSS-DGA-OF-65-2020 del 24 de noviembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“¿Los decretos legislativos y circulares que al momento de la entrada en vigencia o que eventualmente en el trascurso del tiempo ocasionen un perjuicio o debilitamiento a la Ley General de Control Interno, relacionada con la función de la Auditoria Interna y del sistema de Control Interno siendo esta conforme la jerarquía de las leyes de rango superior, deberían estar vinculadas o no ejercer el acto para el fin que fueron creadas estos decretos y circulares cuando ocurra el perjuicio o debilitamiento ante la Ley mencionada?”

I.     SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Concretamente, el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente y sin adjuntar un criterio legal, sin embargo, esta facultad no es irrestricta, pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, a excepción, claro está, de la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

Como parte de estos requisitos de admisibilidad, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento de carácter jurídico sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-89-2020 de 17 de marzo de 2020, entre otros).

Adicionalmente, el numeral  5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría se refiere al impedimento para contestar consultas relacionadas con materias cuyo conocimiento sea competencia exclusiva y prevalente de otro órgano de la Administración con jurisdicción especial para conocer el asunto, pues, ello implicaría la invasión de un ámbito de competencias que no nos concierne (al respecto véanse los dictámenes Nos. C-005-2004 de 8 de enero de 2004, C-111-2011 de 18 de mayo de 2011, C-462-2014 de 12 de diciembre de 2014, C-255-2015 de 11 de setiembre de 2015, C-265-2016 de 13 de diciembre de 2016, C-100-2018 del 14 de mayo de 2018, C-004-2020 del 9 de enero de 2020, C-320-2020 del 19 de agosto de 2020, entre otros).

Señala el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica:

“Artículo 5. Casos de excepción:

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que, los auditores internos -de forma directa- planteen con precisión y claridad las dudas jurídicas puntuales y específicas, sobre temas que alcancen nuestra competencia, y no sobre materias asignadas a otro órgano, como sería el caso de asuntos cuya competencia se haya otorgado de forma exclusiva a la Contraloría General de la República, además, que estén relacionadas con el contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, en cuyo caso, para llegar a tal conclusión resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen.

II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

En este caso, el señor Auditor General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social nos consulta sobre los decretos legislativos y circulares que eventualmente ocasionen un perjuicio o debilitamiento a la Ley General de Control Interno, lo cual, según indica, está relacionado con la función de la Auditoria Interna y del sistema de Control Interno.

En primer término, debe advertirse que no se indica cuál es la relación del tema objeto de la consulta con el plan de trabajo que la Auditoría está desarrollando en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social este año, y, por tanto, no es posible precisar que el cuestionamiento planteado tiene relación directa con el ejercicio de las competencias de la auditoría interna. Al respecto, cabe reiterar que la acreditación de esa relación constituye un requisito de admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas, lo cual, en esta oportunidad, se echa de menos.

Nótese que, el oficio de consulta se limita a señalar: “En virtud de delicada labor de fiscalización que ejerce la Auditoría del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social…”, sin embargo, no basta únicamente con señalar que la consulta está relacionada con la labor de fiscalización que ejerce la auditoría en la Institución, sino que, se debe acreditar que los cuestionamientos están directamente relacionados con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo correspondiente.

            En ese sentido, esta Procuraduría ha indicado que, para poder acreditar con certeza que una consulta está directamente ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, ésta debe estar relacionada con un tema que se haya previsto estudiar en el plan de trabajo correspondiente. Y más concretamente, hemos señalado:

“Si bien se indica que, en el plan de trabajo de esa auditoría se contempla efectuar advertencias a la administración, de conformidad al artículo 22 inciso d) de la Ley General de Control Interno (no. 8292 de 31 de julio de 2002), lo cierto es que la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna y que no se está utilizando la facultad de consultar para otros fines, evadiendo el cumplimiento de requisitos de admisibilidad, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.” (Dictamen C-094-2020 del 17 de marzo de 2020).

En segundo lugar, tal y como se observa, no se está planteando de una forma precisa, puntual y clara un cuestionamiento de carácter jurídico, ni general ni específico, sobre el cual podamos externar nuestro criterio en ejercicio de nuestra función como órgano asesor, técnico jurídico; es decir, no nos consulta sobre la interpretación de alguna norma jurídica.

Al respecto, debe recordarse que la competencia jurídica de este órgano asesor tiene la finalidad de asesorar sobre temas jurídicos en abstracto, pero no puede ser tan genérica que nos obligue a hacer el estudio de todo el ordenamiento jurídico vigente. Es por ello, que el consultante debe detallar las interrogantes concretas de carácter jurídicas sobre las cuales quiere que nos pronunciemos.

Finalmente, conviene advertir que lo consultado lleva relación con temas cuya competencia es exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República, al tratarse de materia “…relacionada con la función de la Auditoria Interna y del sistema de Control Interno”, tal y como la misma auditoría consultante lo afirma. De ahí que, la Procuraduría no puede entrar a conocer el asunto, pues ello implicaría invadir competencias que no nos corresponden.

En consecuencia, resulta claro que la consulta está relacionada con el régimen de control interno, específicamente con las funciones de las auditorías internas y del sistema de control interno, lo cual, según lo dispone los artículos 3, 23 y 38 de la Ley General de Control Interno (No. 8292 de 31 de julio de 2002), y numerales 12, 14 y 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (No. 7428 del 7 de setiembre de 1994), constituye competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República.

Específicamente, el numeral 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República señala que el órgano contralor es quien posee la competencia para fiscalizar que las auditorías internas de los entes y órganos sujetos a su competencia institucional, cumplan adecuadamente con el ejercicio de las funciones otorgadas por el ordenamiento jurídico. Dispone dicho artículo:

“Artículo 26.-Potestad sobre auditorías internas. La Contraloría General de la República fiscalizará que la auditoría interna de los entes y órganos sujetos a su competencia institucional, cumpla adecuadamente las funciones que le señala el ordenamiento jurídico que la regula; coordinará, como mínimo, una actividad anual para fortalecer su gestión. El resultado de dichas fiscalizaciones deberá ser informado directamente al jerarca de la institución y al auditor interno, quienes estarán obligados a tomar las medidas necesarias para su acatamiento o, en su defecto, a plantear su oposición, dentro de un plazo máximo de quince días hábiles.

(…)”

Conforme lo anterior, este órgano técnico consultivo concluye que, el ejercicio de las competencias otorgadas a la Contraloría General de la República, tanto en la Ley General de Control Interno como en su Ley Orgánica, necesariamente implica la interpretación de las normas de esa naturaleza que rigen la labor de los auditores internos, y, por tanto, es ese órgano el competente para referirse a lo consultado. 

En consecuencia, estimamos que la consulta resulta inadmisible, pues de responderla invadiríamos un ámbito de competencias que la ley otorgó de manera exclusiva y prevalente a la Contraloría General de la República, como lo es, la interpretación de normas relacionadas con el control interno.

En virtud de lo anterior, estimamos que la consulta resulta inadmisible, pues no se acredita la relación o ligamen entre la consulta planteada y el contenido del plan de trabajo que se esté aplicando este año en la Institución, además, no se está planteando de una forma precisa, puntual y clara un cuestionamiento de carácter jurídico, ni general ni específico, y, la consulta lleva relación con temas cuya competencia es exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República, por ende, no podríamos entrar a conocer el asunto, pues ello implicaría invadir competencias que no nos corresponden (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982).

Ergo, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto, debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto, no se acredita la relación o ligamen entre lo consultado y el contenido del plan de trabajo que se está aplicando este año en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, además, no se está planteando de una forma precisa, puntual y clara un cuestionamiento de carácter jurídico, ni general ni específico. Adicionalmente, la consulta lleva relación con temas cuya competencia es exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                             Abogada de la Procuraduría