23 de noviembre del 2020

C-462-2020

Señor

Franklin Corella Vargas

Director Nacional

Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad

Estimado señor

Con aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DND-525-2020 del 2 de octubre último, por medio del cual nos formuló una consulta relacionada con la aplicación de la ley n.° 9879 de 28 de julio del 2020 denominada, “Segundo presupuesto extraordinario de la República para el ejercicio económico del 2020 y segunda modificación legislativa de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2020”.  La consulta versa, específicamente, sobre el tema de plazas vacantes.

       I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Nos indica en la consulta que el artículo 6 de la ley n.° 9879 citada, reformó el artículo 7.12 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2020, n.° 9791 de 26 de noviembre del 2019.   Señala que, con dicha reforma, el artículo 7.12 citado establece, en lo que interesa, que “El contenido presupuestario de toda plaza vacante no utilizada, durante el primer semestre de 2020, se deberá rebajar en un presupuesto extraordinario y reducir los recursos presupuestarios del servicio de la deuda. (El monto de endeudamiento autorizado). Durante el segundo semestre de 2020 no podrá ser utilizada ninguna plaza vacante y deberá ser eliminada como código y rebajada del presupuesto de la República…".

Manifiesta que la norma transcrita inicia haciendo referencia a las plazas vacantes que no fueron ocupadas en el primer semestre del año 2020, sobre las cuales se debe aplicar un rebajo por el monto no utilizado.  Agrega que, en el párrafo siguiente, dispone que no deben utilizarse las plazas vacantes, y que debe procederse a su eliminación.  Afirma que esto último afecta la estructura organizativa de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), toda vez que entre las plazas a eliminar se encuentran puestos directamente relacionados con jefaturas departamentales que atienden la materia sobre desarrollo de la comunidad.

Sostiene que de la circular DG-CIR-019-2020 del 11 de agosto del 2020, dirigida a los Jefes de las oficinas de Recursos Humanos, y la nota AGRH-OSC-IT-OF-0148-2020 del 9 de setiembre del 2020, dirigida al Departamento de Recurso Humanos de la Dirección General de Aviación Civil, no son claras, pues no especifican si las plazas que deben eliminarse son las que estaban vacantes al momento en que entró en vigencia la ley n.° 9879 citada, o si se trata más bien de las que quedaron vacantes luego de la promulgación de dicha ley.

Afirma que la ley n.° 9879 no define lo que debe entenderse por plaza vacante. Indica que la directriz 055-H- del 5 de agosto del 2019, emitida por el Poder Ejecutivo, hace referencia al concepto de plaza vacante; sin embargo, estima que dicho concepto “no resulta homologable” debido a la jerarquía normativa instituida en el artículo 6 de la Ley General de la Admiración Pública.

Señala que la situación expuesta genera inseguridad jurídica, ya que deja a la interpretación de las diferentes instituciones públicas la forma en que deberá aplicarse lo dispuesto en la ley.  Sostiene que esa inseguridad jurídica podría provocar afectaciones en el servicio público que brinda DINADECO. 

Partiendo de lo anterior, solicita nuestro criterio “Sobre la viabilidad o pertinencia de que las plazas vacantes, las cuales sugieren ser eliminadas producto de los supuestos descritos; se conserven, no siendo afectadas por la normativa señalada de manera que la estructura administrativa de Dinadeco no sufra un quebrando importante en el quehacer institucional”.

A la consulta se adjuntó el oficio AJ-578-2020 del 1° de octubre del 2020, mediante el cual la Asesoría Legal de DINADECO, luego de describir la estructura administrativa de esa Dirección, sugirió plantear la gestión que nos ocupa. 

II. - SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertas limitaciones fijadas por los artículos 3, inciso b), 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982), limitaciones que se traducen en requisitos de admisibilidad de las consultas.

En virtud del análisis de esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad: a) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado y c) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestione un caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente. (Ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril del 2016, C-220-2019 del 8 de agosto del 2019 y C-277-2020 del 10 de julio del 2020).

Con relación al segundo de los requisitos de admisibilidad mencionados, debemos indicar que la obligación de aportar el criterio legal de la institución consultante se deriva de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.  Sobre dicho criterio, hemos indicado que debe ser “… un estudio específico de las diferentes variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (...) Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense”. (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, en igual sentido los dictámenes C-121-2013 del 1° de julio del 2013, C-220-2016 del 27 de octubre del 2016, C-168-2017 del 18 de julio del 2017 y C-343-2019 del 21 de noviembre del 2019).

Además, hemos sostenido que el criterio de la asesoría legal del consultante debe consistir en un análisis jurídico serio, profundo y fundamentado sobre el tema que se somete a nuestra consideración, lo que tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. (Ver al respecto los dictámenes C-024-2019 del 29 de enero de 2019, C-66-2019 del 12 de marzo de 2019, C-140-2019 del 22 de mayo 2019, C-171-2019 del 18 de junio de 2019, C-184-2019 del 3 de julio de 2019).

En el caso que nos ocupa, el artículo 7.12 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2020, reformado, por el artículo 6 de la ley n.° 9879 citada, establece que “…no podrá ser utilizada ninguna plaza vacante y deberá ser eliminada como código y rebajada del presupuesto de la República”.  Si bien el criterio legal que se nos remitió con la consulta describe la estructura y organización de DINADECO, así como los inconvenientes que podrían generarse al acatar lo dispuesto en la norma transcrita, no se analiza en él las posibles interpretaciones que podría otorgársele a esa disposición, ni las razones jurídicas que permitirían a DINADECO una eventual desaplicación de la norma.  Únicamente se sugiere consultar a este Organo Asesor la viabilidad de mantener la plazas vacantes de los puestos de jefatura, sin realizar elaboración alguna sobre el fundamento de esa posibilidad.

 Por esa razón, el criterio legal que se nos remitió con la consulta no posee las características para cumplir con el requisito de admisibilidad dispuesto por el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, en consecuencia, la gestión resulta inadmisible.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que la gestión que se nos plantea resulta inadmisible, toda vez que el criterio legal que se nos remitió con la consulta no posee las características para cumplir con el requisito de admisibilidad dispuesto por el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.

                                                              Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya                                           Mariela Villavicencio Suárez

        Procurador                                                                Abogada de Procuraduría

JCMM/mvs/mmg