15 de diciembre 2020

C-477-2020

Señor

Bernardo Alfaro Araya

Gerente General

Banco Nacional

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio GG-909-20 del 14 de diciembre de 2020, mediante el cual, refiriéndose al Sistemas de Evaluación del Desempeño e Incentivo (SEDI), solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“… aclarar si el SEDI por tratarse de un incentivo creado desde el año 1997 y regulado por la Junta Directiva de conformidad con las Directrices emitidas por el Poder Ejecutivo, mantiene su vigencia a pesar de lo dispuesto en la ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y por ende debe cancelarse a los empleados en el tanto se cumplan a cabalidad las metas establecidas para el año, considerando que el artículo que lo regulaba en la Convención Colectiva se encuentra sometido a un proceso de arbitraje y por ende la actual convención colectiva no contiene regulación alguna al respecto.”

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Banco Nacional aportó el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio D. J. /3177-2019 (REF.  4966-2019) del 12 de julio de 2019.

                         I.        SOBRE LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA 

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Al respecto, en múltiples ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite; b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados, y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019 del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).

Respecto al primer requisito de admisibilidad, debemos señalar que, la Procuraduría, al ser un órgano asesor meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos, ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos o se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones.

Tampoco resulta admisible la revisión de legalidad u oportunidad de un acto administrativo, sobre el cual ya se emitió una decisión concreta, pues ello implicaría ejercer un control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.

Sobre la naturaleza de nuestra función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está contemplada como una atribución para “abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico –que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de 2012). Y que ésta “tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento". (Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Adicionalmente, importa advertir que ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los Tribunales de Justicia. Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero, además, de respetar el criterio de jerarquía normativa. Así, se considera que los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de justicia son materia no consultable. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, C-136-2014 de 2 de mayo de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014, C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, C-011-2020 del 15 de enero de 2020, C-070-2020 del 2 de marzo de 2020, entre otros).

En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por medio de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos genéricos, puntuales, claros, precisos y de carácter jurídico, que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, ni tampoco se trate de un asunto judicial en trámite, y se adjunte el informe de la asesoría legal, conforme el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.

                       II.       INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

En el caso en concreto, el Gerente General del Banco Nacional nos solicita aclarar si el Sistema de Evaluación del Desempeño e Incentivo (SEDI) -el cual se trata de un incentivo creado desde el año 1997 y regulado por la Junta Directiva de conformidad con las directrices emitidas por el Poder Ejecutivo- mantiene su vigencia, a pesar de lo dispuesto en la Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, considerando que, el artículo de la Convención Colectiva que lo regulaba se encuentra sometido a un proceso de arbitraje y por ende, la actual convención colectiva no contiene regulación alguna al respecto.

Como parte de la justificación expuesta en el oficio de solicitud, se informa que el Banco Nacional  llevó a cabo un proceso de negociación colectiva una vez que se denunció la VII Convención Colectiva, y, como resultado de este proceso, el Ministerio de Trabajo homologó la VIII Convención Colectiva, sin embargo, el artículo N° 63 que contenía el incentivo por resultados no encontró acuerdo entre las partes y quedó pendiente de resolución, por lo que, fue sometido -junto con otros artículos convencionales- a un proceso de Arbitraje ante el Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial. 

Por otro lado, el criterio legal adjunto a la consulta (oficio D. J. /3177-2019 (REF.  4966-2019)), concluye que, “… dado que no existe norma legal que actualmente regule beneficios equiparables al SEDI, en virtud de lo anterior, es necesario esperar la resolución del arbitraje para determinar bajo qué términos se regula el mismo o si por el contrario se elimina el mismo, en esa línea de razonamiento, es importante mantener las provisiones hechas, hasta tanto no se conozca el proceso de arbitraje…”.

Tal y como se desprende de lo anterior, lo consultado lleva relación directa con un proceso de Arbitraje que se está tramitado ante el Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial, en el cual se analiza –entre otras cosas- el incentivo producto del Sistema de Evaluación del Desempeño e Incentivo (SEDI).

Al respecto, debemos reiterar que, como parte de los criterios de admisibilidad para evacuar las consultas, este Órgano Técnico Consultivo ha señalado la imposibilidad de pronunciarnos respecto de asuntos que están siendo conocidos judicialmente, tal y como sucede en este caso.

De ahí que, al existir un proceso judicial pendiente de resolver (proceso arbitral), en el cual se discute el tema objeto de la consulta –entre otras cosas-, lo resuelto allí podría incidir directamente sobre un eventual criterio emitido en el ejercicio de nuestra competencia consultiva, por lo que, la consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

                    III.       CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto debe concluirse que, la solicitud planteada resulta inadmisible, en tanto, el objeto de lo consultado lleva relación con un proceso judicial pendiente de resolver (proceso arbitral).

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                            Abogada de la Procuraduría