11 de diciembre 2020

C-474-2020

Señora

Xinia Chaves Quirós

Directora Ejecutiva

Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE)

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio DEJ/1732/2020 del 19 de noviembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1- ¿Puede el ICAFE continuar utilizando para efectos de promoción nacional e internacional las regiones promocionales ya establecidas con base en criterio técnico y científico por este Instituto en el año 1999, aunque estás (sic) difieran en sus límites geográficos y condiciones a aquellas establecidas al otorgar el Registro de Propiedad Industrial Denominaciones de Origen a terceros y que utilizan nombres idénticos o estaría el ICAFE al utilizarlos violentando derechos que protegen a los beneficiarios de la DO?

(…)

2- ¿La inscripción de una denominación de origen con el nombre de cantón (distribución territorial-ejemplo: Naranjo, Tarrazú u otro) inhibe a los productores de esas localidades específicas a entregar su café para procesamiento y venta a través de firmas Beneficiadoras y Exportadoras debidamente inscritas, haciendo referencia al origen territorial de donde viene el producto aun estando sin adherirse a lo requerido en el pliego de condiciones de dicha DO?

3- ¿La inscripción de una denominación de origen utilizando el nombre de un territorio inscrito en la División Territorial de Costa Rica - cantón- inhibe al ICAFE autorizar contratos de exportación al amparo de la Ley No 2762 que reseñan la procedencia del producto?

4- ¿La Ley No. 7978 Ley de Marcas y otros signos que rige la denominación de origen ejerce alguna prohibición de carácter legal de uso de vocablo en la delimitación que de dentro de las competencias técnicas y científicas de ICAFE, se le ha dado a regiones cafetaleras paro efectos de promoción del café de Costa Rica, (referenciado al nombre de un cantón) y que por tanto, no pueda utilizarse, por haberse inscrita la denominación de origen con nombre idéntico?

5- ¿La inscripción de una denominación de origen utilizando el nombre de un territorio inscrito en la División Territorial de Costa Rica - cantón- inhibe al ICAFE a autorizar contratos de exportación con marcas inscritas previo a que se emitiera la denominación de origen que hacen referencia a ese mismo vocablo (nombre de cantón) como origen geográfico del producto estando dentro de los límites de zonas establecidas por el ICAFE?”

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Instituto del Café de Costa Rica aportó el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio UAJ/167/2020 del 20 de noviembre de 2020.

                         I.        SOBRE LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA 

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Al respecto, en múltiples ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite; b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados, y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019 del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).

Respecto al primer requisito de admisibilidad, debemos señalar que, la Procuraduría, al ser un órgano asesor meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos, ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos o se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones.

Tampoco resulta admisible la revisión de legalidad u oportunidad de un acto administrativo, sobre el cual ya se emitió una decisión concreta, pues ello implicaría ejercer un control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.

Sobre la naturaleza de nuestra función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está contemplada como una atribución para “abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico –que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de 2012). Y que ésta “tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento". (Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Adicionalmente, importa advertir que ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los Tribunales de Justicia. Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero, además, de respetar el criterio de jerarquía normativa. Así, se considera que los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de justicia son materia no consultable. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, C-136-2014 de 2 de mayo de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014, C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, C-011-2020 del 15 de enero de 2020, C-070-2020 del 2 de marzo de 2020, entre otros).

Ahora bien, sobre el segundo requisito de admisibilidad, cabe advertir que, el requisito de acompañar la opinión de la asesoría legal institucional está expresamente consignado en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:

“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado no pertenece al original)

       Sobre ese requisito hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

       Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).

       Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).

       Excepcionalmente, en caso de que no se cuente con asesor legal propio, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de ajuntar el criterio legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes Nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019, C-225-2020 del 15 de junio de 2020 y C-461-2020 del 20 de noviembre de 2020).

En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por medio de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos genéricos, puntuales, claros, precisos y de carácter jurídico, que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, ni tampoco se trate de un asunto judicial en trámite, y se adjunte el informe de la asesoría legal donde se analicen todos los puntos que se someten a nuestra consideración, conforme el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.

                       II.       INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

En el caso en concreto, la Directora Ejecutiva del Instituto del Café de Costa Rica (en adelante ICAFE) nos consulta varios aspectos relacionados con la posibilidad de seguir utilizando el nombre de las regiones con las que han promocionado el café a nivel nacional e internacional, esto en vista de la “denominación de origen” otorgada (con un nombre idéntico) a favor de un tercero, por parte del Registro de Propiedad Industrial. Consulta si la Ley No. 7978 Ley de Marcas y otros signos posee alguna prohibición al respecto y, además, sobre la posibilidad que tienen los productores, que no forman parte del pliego de condiciones de la “denominación de origen” autorizada, para indicar el origen territorial de sus productos.

Finalmente, consulta si la inscripción de una “denominación de origen” por parte de un tercero, inhibe al ICAFE para autorizar contratos de exportación haciendo reseña de la procedencia del producto, o bien, con marcas inscritas previo a que se emitiera la denominación de origen.

En primer lugar, debemos advertir que, el criterio jurídico UAJ/167/2020 del 20 de noviembre de 2020 de la Unidad de Asuntos Jurídicos -adjunto a la consulta- resulta insuficiente, en tanto no se hace un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, por lo tanto, no cumple con los requerimientos exigidos (artículo 4 de nuestra Ley Orgánica).

En este punto, cabe señalar que, dicho requisito de admisibilidad, lejos de ser una mera formalidad, tiene como fin poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante, además, brindar insumos importantes para analizar el tema consultado, tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante, a fin de poder brindar una adecuada asesoría. Por ende, el criterio jurídico de la asesoría legal debe responder cada uno de los cuestionamientos que desean consultarnos, lo cual, en esta oportunidad se echa de menos.

En virtud de lo anterior, no es posible conocer la posición interna del ICAFE sobre los temas cuestionados, por ende, la consulta deviene inadmisible.

En segundo lugar, si bien la consulta fue formulada de manera abstracta y general, lo cierto es que del criterio jurídico citado se extrae claramente que lo consultado se trata de un caso concreto y recae sobre una decisión administrativa ya adoptada por parte de la Administración (Registro de Propiedad Industrial), que es el otorgamiento de la denominación de origen “Café Tarrazú” a favor de un tercero, cuya denominación fue la que venía utilizando ICAFE para promocionar el café de una región en particular (Los Santos).

Al respecto, el criterio jurídico UAJ/167/2020 del 20 de noviembre de 2020 señala lo siguiente:

“…Así las cosas, por más de diez años de manera notoria, pacífica y continua, el ICAFE ha promocionado a nivel nacional e internacional el café de la región de Los Santos bajo el denominativo "Tarrazú" por ser históricamente representativo.

Ahora bien, hace unos meses atrás, se comunicó al ICAFE la resolución administrativa que otorga la titularidad de una Denominación de Origen a un tercero; esta situación nos lleva a la necesidad de amparar no solo a los Productores que voluntariamente se deseen inscribir a ese registro, el cual realizarán por medio de la instancia correspondiente, sino que debe el ICAFE mantener la comercialización de café de esa zona, que si bien no quiere ser identificada con una denominación de origen, sí produce y procesa café en la zona.

Sobre este particular la Institución se ha abocado a conceptualizar líneas importantes para poder dar cumplimiento a sus obligaciones y las primeras líneas a analizar son las que corresponde a la territorialidad y amplitud de la zona a proteger.

(…)

Para efectos de los titulares de la Denominación de Origen, el territorio de Tarrazú incluye los cantones de Dota y León Cortés.

Sin embargo, para el Instituto del Café de Costa Rica la zona que cubre con dicho distintivo cubre un perímetro más amplio en aras de dar una mayor cobertura a los caficultores que producen café de esa zona de influencia con las mismas calidades del de la denominación de Origen.

…”

Tal y como se observa, el objeto de la consulta lleva relación con un caso concreto y sobre una decisión ya adoptada por la Administración (Registro de Propiedad Industrial). Por ende, de dar respuesta sobre las interrogantes, estaríamos refiriéndonos directamente al caso particular expuesto, lo cual implicaría ejercer una función de control de legalidad u oportunidad de dicho acto administrativo concreto, lo cual no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva. 

En tercer lugar, tal y como ya se apuntó, como parte de los criterios de admisibilidad para evacuar las consultas, este Órgano Técnico Consultivo ha señalado la imposibilidad para pronunciarnos respecto de asuntos que están siendo conocidos judicialmente, tal y como sucede en este caso.

Al respecto, debemos advertir que ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, se encuentra en trámite el expediente No. 16-4140-1027-CA, interpuesto por ICAFE en contra del Estado, la Junta Administrativa del Registro Nacional, Centro Agrícola Cantonal de Tarrazú y otro, cuyo objeto es la inscripción de la denominación de origen "Café Tarrazú” a favor de ICAFE.

Cabe señalar que, el Centro Agrícola Cantonal de Tarrazú fue integrado a dicho proceso, en virtud que, ante el Registro de la Propiedad Industrial, constaba una solicitud de inscripción de la denominación de origen “Café Tarrazú”, con las mismas características que la solicitud de ICAFÉ.

De ahí que, al existir un proceso judicial pendiente de resolver en el cual se discute la posibilidad de inscribir la denominación de origen “Café Tarrazú” a favor del ICAFÉ, debemos abstenernos de emitir un criterio al respecto, en virtud que lo resuelto allí podría incidir directamente sobre un eventual criterio emitido en el ejercicio de nuestra competencia consultiva.

Por todo lo dicho, la consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

                    III.       CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto debe concluirse que, la solicitud planteada resulta inadmisible, en tanto, lleva relación con un caso concreto sobre el cual ya se adoptó un acto administrativo, además, el objeto de lo consultado lleva relación con un proceso judicial pendiente de resolver. Adicionalmente, el criterio legal aportado resulta insuficiente, por cuanto, no se hace un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos consultados.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                             Abogada de la Procuraduría