11 de enero de 2021

OJ-013-2021

 

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Jefa de Área

Área Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-CJ-21090-0967-2020 del 23 de noviembre de 2020.

 

En oficio AL-CJ-21090-0967-2020 la Comisión Permanente de Asuntos Jurídico de la Asamblea Legislativa somete a consulta el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.090 denominado “Reforma y Adición a la Ley Orgánica del Poder Judicial para garantizar el financiamiento de las secciones especializadas en las materias de familia y laboral de la Defensa Pública del Poder Judicial”.

 

Es importante subrayar que la versión del proyecto de ley sometido a consulta corresponde al texto actualizado al 10 de noviembre de 2020, con dictamen unánime afirmativo.

 

Además, hacemos la observación de que, en su momento, mediante la Opinión Jurídica OJ-139-2019 del 29 de noviembre de 2019, nos habíamos pronunciado sobre este proyecto de Ley;  aun así, dada la nueva consulta y los cambios introducidos en el Proyecto de Ley, se hará referencia a aquellos aspectos que se considera relevantes adicionar o resaltar ante la colaboración requerida por los Señores y Señoras Diputadas.

 

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas de las Señoras y los Señores Diputados; y B) Un Principio de Gratuidad y de Retribución, y sobre la posibilidad de dispensar el cobro de honorarios o costas.

 

A.                                                                                                            SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS SEÑORAS Y SEÑORES DIPUTADOS.

 

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

 

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

 

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

 

Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

 

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

 

Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

 

Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

 

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.”  (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020 y OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020.

 

B.                                                                                                             UN PRINCIPIO DE GRATUIDAD Y DE RETRIBUCIÓN, Y SOBRE LA POSIBILIDAD DE DISPENSAR EL COBRO DE HONORARIOS O COSTAS.

 

Inicialmente la “Defensa Pública o Defensa Técnica Gratuita” se concibió como un instrumento único en el derecho procesal penal. Así está regulado en los artículos 152 y 153 de la Ley N° 7333 “Reforma Integral a la Ley Orgánica del Poder Judicial” (en adelante Ley Orgánica del Poder Judicial) y 13 del Código Procesal Penal, Ley N° 7594, figura que se conceptualiza como un garantía de las personas ante los tribunales de justicia de lo penal de contar con un letrado en derecho que les asista y tutele sus derechos, busca poner a las partes en iguales condiciones dentro de un proceso.

 

La Defensa Pública se concibe como parte de la tutela judicial efectiva, no obstante, su configuración es discrecionalidad del Legislador. En esta línea se expresa el artículo 8 inciso 2), sub inciso e) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), aprobada por Ley N° 4534, que dice:

 

“Artículo 8

Garantías Judiciales

2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:

(…)

e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;

(…)”

 

Cabe indicar que, desde su incorporación en la Ley Orgánica del Poder Judicial, si bien la defensa pública es gratuita, se ha prescrito, sin embargo, que si se demuestra que el defendido tiene solvencia económica, deberá designar un abogado particular o pagar al Poder Judicial los servicios del defensor público, según la fijación que hará el juzgador. La norma establece que es responsabilidad del propio defensor realizar las gestiones de cobro de esas costas de forma incidental e incluso de proceso monitorio, pues la certificación del correspondiente adeudo es título ejecutivo.

 

Luego, el legislador ha venido incluyendo en otras normas procesales, pertenecientes a otras jurisdicciones distintas de lo penal, la posibilidad de facilitar de asistencia legal a aquellas personas que no cuentan con los recursos económicos para pagarle, como contemplaba en su momento el artículo 7 del Código de Familia y 13 de la Ley de Pensiones Alimentarias, ambas antes de la reforma hecha por Ley N° 9747; y, actualmente, el artículo 454 del Código de Trabajo, reformado por Ley N° 9343. Precisamente, esta última norma dispone que corresponde a la Sección Especializada de Defensores Públicos del Poder Judicial, brindar gratuitamente el patrocinio letrado a las personas trabajadoras cuyo último ingreso o actual no supere dos salarios base. 

 

Ahora bien, de un lado, el  Proyecto de Ley N° 21.090 plantea reformar el artículo 153 de la Ley N° 7333 para establecer que la gestión de cobro de las costas declaradas a favor de la Defensa Pública, en caso de que la persona se niegue a cancelar voluntariamente las costas o de que las gestiones presentadas por incidental sean infructuosas, sean  remitidas a la Procuraduría General de la República, para que sea ésta quien interponga la gestión judicial de cobro correspondiente a favor de la Defensa Pública. Esto a través de un proceso monitorio.

 

Al respecto, se impone indicar que resultaría oportuno contar con un estudio técnico para determinar el impacto que la asignación de esa competencia tendría en la Procuraduría General de la República y si es necesario, entonces, asignarle nuevos recursos. No debe escapar al Legislador que, a pesar que, tal y como se explicará en detalle más adelante, la iniciativa pretende que todos los recursos que se recuperen por costas de la Defensa Pública, se destinarían a dicho órgano del Poder Judicial, por lo que es claro que la proposición de Ley a pesar de que pretende asignarle nuevas competencias a la Procuraduría General, no pretende destinar, sin embargo, ningún porcentaje de esos recursos para  que dicho órgano pueda ejercer efectivamente dicha competencia, lo cual obligaría al Abogado del Estado a asumir las nuevas atribuciones pero con los mismos recursos con los que actualmente cuenta, los cuales se circunscriben a las correspondientes asignaciones provenientes del Presupuesto Nacional.  Todo lo cual podría incidir en la eficiencia de la acción de la Procuraduría General.

 

De seguido, el proyecto de Ley, también reformando el numeral 153, establecería que los recursos que se recuperen por concepto de costas de la Defensa Pública tendrían un destino específico, pues dispondría que los recursos se destinarían al financiamiento y fortalecimiento de la sección especializada que genere el ingreso, conforme lo dispongan las leyes para cada materia. Luego, se debe reiterar lo dicho en la OJ-139-2019 de 29 de noviembre de 2019 – referente a la versión anterior del proyecto de Ley N.° 21.090 – que, por técnica legislativa y para mantener la congruencia del ordenamiento jurídico, en caso de reformarse así el numeral 153, sería conveniente reformar o derogar el artículo 454 del Código de Trabajo que dispone actualmente que el 50% de las costas de la Defensa Pública en materia laboral que se logren recuperar, deben destinarse al Fondo de Apoyo a la Solución Alterna de Conflictos.

 

A continuación, es importante notar que la actual versión del proyecto de Ley excluye la creación de un timbre que daría recursos financieros a áreas específicas de la Defensa Pública, en virtud de que este punto está incorporado en otro Proyecto de Ley, específicamente en el  N° 21.275.

 

Por otra parte, un cambio sustancial en el Proyecto de Ley N° 21.090 es la incorporación de habilitación legal para que la Jefatura de la Defensa Pública valore la procedencia o no del cobro de las costas a favor de la Defensa Pública. Se trata de lo que comúnmente se denomina como “montos incobrables”, los cuales son aquellos que por diferentes circunstancias definidas por la Administración Pública su recuperación o cobro conlleva analizar otras variables que hacen que dicho monto sea menor al costo del proceso o procedimiento de cobro.

 

Luego, cabe recordar que, por Principio de Legalidad y Tutela a la Hacienda Pública, en principio, no es conforme con el ordenamiento que una institución pública no recupere o cobre montos adeudados a su favor. La Ley General de Control Interno ordena que las acciones de las instituciones públicas deben estar dirigidas a proteger y conservar el patrimonio público de cualquier pérdida (Art. 8 inciso a). Existe una reserva legal para disponer de recursos públicos para un fin distinto al previsto en la norma, doctrina que encierran los literales 8 y 9 de la Ley N° 7428; que para el supuesto del proyecto de ley, sería no cobrar los recursos que están previstos para un fin público como lo es el fortalecimiento y financiamiento de la Defensa Pública.

 

Precisado lo anterior, es importante indicar que este Órgano Superior Técnico-Jurídico Consultivo, bajo supuestos extraordinarios, ha considerado que es posible, mediando un exhaustivo estudio pormenorizado de la capacidad económica y los bienes de la persona deudora, los medios disponibles para su cobro (cuentas bancarias), haciendo un ejercicio comparativo del monto a cobrar y los potenciales gastos en que se incurre para la diligencia de cobro, determinar si se declara el monto incobrable, todo ello siguiendo el procedimiento que al efecto se dicte. En el dictamen C-240-2008 del 11 de julio de 2008 -el cual invitamos a leer- indicamos:

 

 “B.-  LA DECLARATORIA DE INCOBRABILIDAD DE LOS CRÉDITOS

(…)

 

Los créditos a favor de la Administración Pública constituyen fondos públicos. Por consiguiente, la Administración está obligada a procurar que el deudor satisfaga todas sus obligaciones. En tratándose de créditos líquidos y exigibles que el deudor pague el monto adeudado en los plazos establecidos. La Administración Pública carece de un derecho de disposición de los fondos públicos, por lo que no puede quedar a su entera voluntad cómo gestiona los fondos y si los gestiona o no. En tanto tenga un crédito, está en el deber de recuperarlo, puesto que se trata de fondos públicos. Como dijimos en el dictamen C-174-2000 de 4 de agosto del 2002:

 

“...Por consiguiente, de ese acreedor público se espera un comportamiento tal (es un deber ser) que conduzca a exigir el cumplimiento de la obligación, salvo que el interés público justifique una condonación de las deudas (particularmente por razones sociales) que procede cuando hay autorización legal o bien, que las acciones de recuperación de las sumas debidas conduzcan a una erogación superior que lleve a afectar el interés financiero y, por allí, el interés público; por consiguiente, que exista la posibilidad legal de definir no perseguir dichas deudas para no irrogar más perjuicios a la Administración.

(…)

 

La ausencia de recuperación de los fondos adeudados puede perjudicar el Erario por cuanto implica disminución de los recursos disponibles, con afectación del equilibrio económico o contable de la Administración; por ende, es susceptible de afectar la gestión administrativa, propiciando una gestión ineficaz. Además, esa ausencia de recuperación favorece la irresponsabilidad de administrados hacia la propia Administración, lo que puede llevar incluso a situaciones contrarias a la ética.

 

No obstante, como se vio, el régimen económico financiero de la Administración Pública no está sujeto solo al principio de legalidad, que obliga a conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes, artículo 107 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Por el contrario, es parte de ese régimen, que vincula a la Administración, la sujeción a principios de eficacia, eficiencia y economía y la orientación por el interés general. En ese sentido, debe velar por la “utilización óptima” para el cumplimiento de los objetivos estatales, artículo 2 de esa misma Ley. Aspecto que cobra particular relevancia en relación con lo consultado, sea cuando las posibilidades de recuperación son inferiores a los costos que implica el proceso de cobro.

(…)

 

Es decir, se considera legal que el Banco no emprenda las acciones judiciales cuando los gastos de la recuperación del crédito superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con esa acción. Y en efecto, la conclusión debe imponerse en tanto viene determinada por los principios de racionalidad y economicidad que rigen la gestión financiera de la Administración según lo antes indicado. Emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria no puede ser calificado ni enmarcarse en el principio de buena gestión, dado que no resulta un uso racional de los recursos públicos. En consecuencia, de ser ese el supuesto, la gestión cobratoria sólo podría justificarse por otros motivos, por ejemplo cuando se está en presencia de una sanción. Lo anterior porque de no ejercerse la acción cobratoria la sanción se volvería nugatoria. Toda la actuación administrativa debe dirigirse a la satisfacción de los intereses públicos. Empero, esa consecución puede verse afectada cuando recursos por definición escasos (no solo financieros, sino también humanos) se destinan a un proceso cuyo resultado se sabe no superará los costos en que se incurre. Una gestión en ese sentido no se conforma con los principios de economía y racionalidad a que hemos aludido. El alto coste de esas acciones obligaría a concluir que los recursos públicos no se utilizan óptimamente.

(…)

 

Ha indicado la Procuraduría, además, que la declaratoria de determinados créditos como incobrables no puede ser automática, sino que debe ser consecuencia de un proceso que refleje la buena administración de los recursos y sobre todo que estos han sido gestionados con estricto apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicables. Este requisito se torna en indispensable en virtud del deber de recuperar los créditos de la Administración. Por consiguiente, no puede considerarse incobrable la deuda respecto de la cual no se han agotado las gestiones administrativas para su recuperación. La declaratoria de incobrable supone, entonces, que se ha tramitado un procedimiento de cobro en vía administrativa y que este ha resultado infructuoso.”  (El resaltado no corresponde al original).

 

La posibilidad de declarar determinados créditos como incobrables es posible, solo en el tanto tal decisión sea adoptada luego de un exhaustivo estudio pormenorizado de la capacidad económica y los bienes de la persona deudora, los medios disponibles para su cobro (cuentas bancarias), haciendo un ejercicio comparativo del monto a cobrar y los potenciales gastos en que se incurre para la diligencia de cobro.

 

Por último, cabe notar, que se estaría habilitando la posibilidad de dispensar el cobro de los honorarios o costas a favor de la Defensa Pública, en el supuesto de que esto facilite la conciliación del proceso, y por ende fenezca. Esta facultad legal, sería acorde al derecho de la Constitución de acudir a medidas de resolución alterna de conflictos, derivado del canon 43 de la Constitución Política, decisión que, al mediar un informe técnico, sería razonable y proporcional a los intereses de las partes, quien es el sujeto principal del proceso.

 

C.  CONCLUSIÓN.

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 21.090.

 

                                                              Cordialmente,

 

                                                                           

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                             Robert William Ramírez Solano

    Procurador Adjunto                                          Abogado de Procuraduría

 

 

JAOA / rwrs / nbt