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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 028
 
  Opinión Jurídica : 028 - J   del 01/02/2021   

01 de febrero de 2021


OJ-028-2021


 


Diputados (as)


Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración


Asamblea Legislativa



Estimados (as) señores (as):


 


 


       Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número CG-101-2019, de fecha 27 de agosto de 2019, cuya atención nos fue reasignada el 5 de enero del presente año, y por el que esa Comisión requiere el criterio de este Órgano Superior Consultivo acerca del proyecto de Ley denominado "REFORMA DEL ARTICULO 1 DE LA LEY N° 8131, ADMINISTRACION FINANCIERA DE LA REPUBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS, DE 18 DE SETIEMBRE DE 2001", que se tramita bajo el expediente legislativo No. 21.166, del cual se adjunta copia.


 


I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.


 


Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.


 


En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:


 


"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).


 


De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  


 


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


 


Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.


 


No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.


 


En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.


 


De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020 y OJ-179-2020 de 24 de noviembre de 2020).


 


Así las cosas, aun cuando el pasado 29 de julio de 2020 esa Comisión rindió dictamen favorable sobre este proyecto de ley, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que, en lo jurídico, consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido específico del proyecto de ley consultado.


 


II.- Proyecto de Ley consultado No. 21.166.


 


“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA


DECRETA:


REFORMA DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY N.° 8131, ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS, DE 18 DE SETIEMBRE DE 2001


 


ARTÍCULO ÚNICO-Se reforma el antepenúltimo párrafo del artículo 1 de la Ley N.° 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001. El texto es el siguiente:


 


Artículo 1-Ámbito de aplicación


[…]


Las disposiciones de esta ley no serán aplicables a los bancos públicos, al Instituto Nacional de Seguros (INS), ni al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de esta ley.


[…]


Rige a partir de su publicación.


 


II.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.


 


La iniciativa propone adicionar el artículo 1 de la Ley No. 8131, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, con la finalidad de incorporar al Benemérito Cuerpo de Bomberos a la lista de excepciones de aplicación de la citada Ley, pues se aduce que producto de las políticas restrictivas en materia de inversión derivadas de aquella Ley, el Cuerpo de Bomberos deja de percibir aproximadamente 600 millones de colones cada año. Por ello se propone su exclusión del ámbito de gestión de la Autoridad Presupuestaria y, en consecuencia, incorporarlo en el párrafo antepenúltimo del artículo 1 de la Ley No. 8131, sin perjuicio de la fiscalización que ejercerá la Contraloría General de la República, tal como sucedió durante la vigencia del Transitorio VII de la Ley No. 8653.


 


Por la alusión que se hace, debemos por indicar que, con la promulgación de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653 de 22 de julio de 2008, por la que se establece un nuevo marco de apertura del mercado de seguros, se introdujo una reforma –art. 51- que excluyó, bajo ciertos límites, al Instituto Nacional de Seguros (INS) de la aplicación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos; prerrogativa legal que se cuestionó si beneficiaba o no al Cuerpo de Bomberos, por ser un órgano de desconcentración máxima adscrito al INS, al que además se le otorga personería jurídica instrumental en materia de administración presupuestaria, de contratación administrativa, de recursos humanos, capacitación, coordinación interinstitucional, manejo de emergencias y otras competencias técnicas específicas –art.53-; esto pese a que el Transitorio VIII de aquella Ley dispuso que, luego de un período de gracia, el Cuerpo de Bomberos estaría sujeto a las disposiciones que, sobre política presupuestaria, establecen los arts. 21, 23 y 24 de la Ley de Administración Financiera.


 


Luego de un exhaustivo análisis jurídico, en el que se descartó la existencia de una antinomia normativa, esta Procuraduría General concluyó que la finalidad evidente de la reforma introducida al artículo 1 de la Ley No. 8131, por el ordinal 51 de la Ley No. 8653, en una interpretación armónica con el Transitorio VIII de la citada Ley No. 8653, fue la de excluir al INS de la aplicación de las disposiciones de la Autoridad Presupuestaria para que participe en un mercado en competencia, no así al Cuerpo de Bomberos (Dictamen C-086-2017, de 2 de mayo de 2017).


 


Ahora bien, según hemos reconocido, más allá de que la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley No. 8131, no tenga un ámbito de aplicación uniforme o indiferenciado, respecto de los entes y organismos a los que les resulte aplicable, para que dicha aplicación no se realice tiene que existir una norma legal que expresamente excluya esa aplicación (Entre otros, el dictamen C-224-2003, de 23 de julio de 2003 y el pronunciamiento OJ-030-2008, de 12 de junio de 2008). Y aun así, dicha inaplicación puede no ser absoluta, pues aun cuando opere la excepción, pueden quedar sujetos a determinadas disposiciones (Dictamen C-235-2012, de 8 de octubre de 2012).


 


De modo que, la propuesta legislativa consultada resulta acorde con nuestra jurisprudencia administrativa, en el sentido de que sólo por Ley se pueden excluir a los órganos o entes públicos del ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley No. 8131.


 


En todo caso, hemos de advertir que la exclusión del Cuerpo de Bomberos de la aplicación de la citada Ley No. 8131, sería parcial, pues aplicaría salvo en los supuestos exceptuados, referidos al trámite de aprobación de sus presupuestos –art. 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428-, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de aquella ley, respecto de la obligación de suministrar información económica, financiera y de ejecución física de sus prepuestos, que requieran el Ministerio de Hacienda y la Contabilidad Nacional; aspectos a los que continuaría inexorablemente sometido.


 


Conclusión:


 


El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico.


 


Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.


 


Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.


 


 


                                                      MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador Adjunto


Área de la Función Pública


 


 


LGBH/sgg