26 de febrero 2021

OJ-043-2021

                                                           

Licenciada

Daniella Argüello Bermúdez

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio AL-CJ 21280-0613-2019 del 8 de agosto de 2019, reasignado a esta oficina el día 5 de enero de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley para la protección de la democracia participativa: Reforma de los artículos 1, 5 y 6 de la Ley de Iniciativa Popular, Ley 8491 del 09 de marzo del 2006", el cual se tramita bajo el número de expediente 21.280, en la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Indicando lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

Finalmente, debemos aclarar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado por usted no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre del 2019:   

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

I.     OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto de ley tiene como objetivo la reforma de los artículos 1, 5 y 6 de la Ley de Iniciativa Popular, Ley 8491 del 09 de marzo de 2006, con el fin de eliminar la figura de la caducidad y evitar el archivo automático de los proyectos de ley en esa materia, garantizando que la Asamblea Legislativa se pronuncie sobre ellos. Además, pretende establecer una tramitación expedita de estas iniciativas, conforme lo permite el Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

En este supuesto, conforme el texto actualizado del proyecto en la Comisión, el Plenario Legislativo deberá acordar el procedimiento a aplicar en un plazo de sesenta días hábiles. Si el Plenario Legislativo no acordara un procedimiento en dicho plazo, se le aplicará el procedimiento abreviado contemplado en el Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

Al respecto, la exposición de motivos señala:

 

 “(…) Uno de los instrumentos implementados para hacer realidad la participación ciudadana, fue la implementación del mecanismo de iniciativa popular mediante la reforma constitucional de los artículos 105 y 123 de la Constitución Política, lo cual significó un gran avance en la implementación del derecho fundamental de iniciativa popular.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de las diferentes fracciones políticas con representación en la Asamblea Legislativa, el advenimiento del plazo establecido en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular, ha significado que el proyecto se someta a votación sin haber cumplido con un procedimiento legislativo que garantice la discusión de los proyectos en cuestión.  Por estas razones se ha dificultado que la Asamblea se pronuncie sobre el asunto, ya que la imposibilidad de debatir sobre el fondo y enmendarlo por el cumplimiento del plazo, genera resistencia para la emisión de un acto final. (…)”

 

 

Partiendo de ello, procederemos a analizar el articulado del proyecto de ley, según el texto actualizado en la Comisión.

 

II.  ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

Mediante Ley N° 8281 del 28 de mayo de 2002, se modificaron algunos artículos de la Constitución Política, entre los que se encuentra el artículo 123, incorporándose la figura de la iniciativa popular, como mecanismo de formación de las leyes. Dicho artículo señala:

 

"Artículo 123.—Durante las sesiones ordinarias, la iniciativa para formar las leyes le corresponde a cualquier miembro de la Asamblea Legislativa, al Poder Ejecutivo, por medio de los ministros de Gobierno y al cinco por ciento (5%) como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, si el proyecto es de iniciativa popular.

La iniciativa popular no procederá cuando se trate de proyectos relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.

Los proyectos de ley de iniciativa popular deberán ser votados definitivamente en el plazo perentorio indicado en la ley, excepto los de reforma constitucional, que seguirán el trámite previsto en el artículo 195 de esta Constitución.

Una ley adoptada por las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa, regulará la forma, los requisitos y las demás condiciones que deben cumplir los proyectos de ley de iniciativa popular." (La negrita no forma parte del original)

 

En desarrollo de dicho precepto constitucional, se emitió la Ley de Iniciativa Popular N° 8491 del 9 de marzo de 2006, en la cual se regula lo relativo a la iniciativa popular en el proceso de formación de leyes o reformas parciales a la Constitución Política (artículo 1), así como el procedimiento para ejercer dicho mecanismo (artículo 2). De igual forma, se establece un procedimiento de revisión de firmas por parte del Tribunal Supremo de Elecciones (artículo 3), el cual trasladará la propuesta a la Asamblea Legislativa para el respectivo trámite del proyecto de ley.

 

Una vez que el asunto se encuentra en el seno de la Asamblea Legislativa, la ley establece que el proyecto deberá tramitarse por los procedimientos legislativos ordinarios que al efecto contempla el Reglamento de la Asamblea Legislativa.

La reforma que se plantea pretende precisamente flexibilizar el trámite de dichas iniciativas y eliminar la caducidad en estos proyectos de ley.

Debemos advertir, en primer lugar, que la competencia asesora reconocida legalmente a esta Procuraduría, no nos faculta para pronunciaremos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley, pues tal aspecto debe ser valorado por el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad. Por tanto, únicamente emitiremos observaciones generales, desde el punto de vista jurídico o de técnica legislativa.

En segundo lugar, debemos señalar que, el 2 de octubre de 2019, la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos dictaminó afirmativamente por mayoría el presente proyecto de ley, por lo que nos referiremos al texto actualizado en dicha sede.

Artículo único del proyecto

 

El proyecto de ley en estudio contiene un artículo único, con el cual se pretende reformar los numerales 1, 5 y 6 de la Ley de Iniciativa Popular, Ley 8491 del 09 de marzo de 2006.

 

A continuación, nos permitimos transcribir ambas versiones del texto para un mayor detalle, advirtiendo que, el subrayado corresponde al texto que está siendo añadido.

 

Artículo 1

 

Ley No. 8491

Texto actualizado del proyecto de ley

Artículo 1º-Iniciativa.   Durante el período de sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa, un cinco por ciento (5%), como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral podrán ejercer la iniciativa para formar las leyes o reformar parcialmente la Constitución Política.  La iniciativa popular no procederá cuando se trate de proyectos relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa

Artículo 1-      Iniciativa   Durante el período de sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa, un cinco por ciento (5%), como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral podrán ejercer la iniciativa para formar las leyes o reformar parcialmente la Constitución Política.  Por el principio de progresividad del derecho fundamental de iniciativa popular, la interpretación de la presente ley deberá ser siempre a favor de garantizar la plena efectividad del derecho, desde la presentación de la iniciativa y hasta su tramitación final en la Asamblea Legislativa. La iniciativa popular no procederá cuando se trate de proyectos relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.

 

Conforme se aprecia, la reforma planteada al artículo 1 de la Ley de Iniciativa Popular incorpora el principio de progresividad del derecho fundamental de iniciativa popular, señalando que la interpretación de esta ley deberá ser siempre a favor de garantizar la plena efectividad de este derecho, desde la presentación de la iniciativa y hasta su tramitación final en la Asamblea Legislativa.

 

Dicho principio ha sido referenciado por la Sala Constitucional de la siguiente manera:

 

“… V. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada…” (El subrayado no pertenece al original) (Sala Constitucional, voto No. 13367-2012 de las 11:33 horas del 21 setiembre de 2012).

 

 

Conforme lo anterior, consideramos que el reconocimiento del principio de progresividad en el presente proyecto de ley, es acorde con las normas constituciones y los principios de derecho internacional en materia de derechos humanos.

 

 

 

Artículo 5

 

Ley No. 8491

Texto actualizado del proyecto de ley

Artículo 5º-Trámite legislativo.   El proyecto deberá tramitarse por los procedimientos legislativos ordinarios. Iniciará el trámite legislativo sin necesidad de ser publicado. En todo caso, deberá publicarse un extracto de referencia que permita ubicarlo en la corriente legislativa.

Artículo 5-      Trámite Legislativo   El proyecto deberá tramitarse mediante alguno de los procedimientos extraordinarios establecidos en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. El Plenario Legislativo deberá acordar el procedimiento respectivo, para lo cual contará con sesenta días hábiles. Si el Plenario Legislativo no acordara un procedimiento en el plazo establecido, se le aplicará el procedimiento abreviado contemplado en el Reglamento supra citado.   Iniciará el trámite legislativo sin necesidad de ser publicado.  En todo caso, deberá publicarse un extracto de referencia que permita ubicarlo en la corriente legislativa.

 

La reforma propuesta al artículo 5, plantea que los proyectos de iniciativa popular deberán tramitarse mediante alguno de los procedimientos extraordinarios establecidos en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, para lo cual, el Plenario Legislativo deberá acordar el procedimiento en un plazo de sesenta días hábiles. De lo contrario, se le aplicará el procedimiento abreviado contemplado en dicho Reglamento.

 

Al respecto, debemos señalar que el artículo 123 de la Constitución, delega en la ley lo relativo al trámite y votación de los proyectos de ley de iniciativa popular, por lo que, en principio, es válido que mediante el presente proyecto se autorice la utilización de los procedimientos extraordinarios regulados en el Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

No obstante lo anterior, debe considerarse que la norma constitucional excluye de tal posibilidad a los proyectos de ley de iniciativa popular referentes a reformas constitucionales, en cuyo caso debe estarse al procedimiento dispuesto en el numeral 195 de la Constitución.

 

Dado ello, estimamos prudente hacer la salvedad en la norma que se propone, para evitar problemas futuros de constitucionalidad.

 

Artículo 6

Ley No. 8491

Texto actualizado del proyecto de ley

Artículo 6º-Plazo para la votación definitiva de los proyectos de ley.   Los proyectos de iniciativa popular deberán ser votados en la Asamblea Legislativa, en un plazo máximo de dos años, salvo si se refieren a reformas constitucionales, en cuyo caso, seguirán el trámite previsto en el artículo 195 de la Constitución Política. El cómputo del plazo se iniciará a partir de la fecha en que la Secretaría del Directorio Legislativo reciba el proyecto, y se suspenderá durante los recesos legislativos y las sesiones extraordinarias, si no es convocado por el Poder Ejecutivo.  Si vencido este plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá de ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el caso. Para estos efectos, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites. Las mismas reglas serán aplicables al trámite en segundo debate y al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad.

Artículo 6-      Plazo para la votación definitiva de los proyectos de Ley   Los proyectos de iniciativa popular deberán ser votados en la Asamblea Legislativa, en un plazo máximo de dos años, salvo si se refieren a reformas constitucionales, en cuyo caso, seguirán el trámite previsto en el artículo 195 de la Constitución Política.  El cómputo del plazo se iniciará a partir de la fecha en que el Plenario Legislativo acuerde el procedimiento respectivo, o en su defecto, se inicie con el procedimiento abreviado en los casos en los que el Plenario Legislativo no acuerde el procedimiento en el plazo establecido por esta ley,  y se suspenderá durante los recesos legislativos y las sesiones extraordinarias, si no es convocado por el Poder Ejecutivo, así como por la realización de consultas obligatorias o consultas de constitucionalidad.   Si vencido este plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá de ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el caso.  Para estos efectos, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites.  Las mismas reglas serán aplicables al trámite en segundo debate y al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad. El Plenario deberá emitir una votación final por el fondo de los proyectos de ley de iniciativa popular, de conformidad con las reglas establecidas en la Constitución Política, en esta ley y el Reglamento de la Asamblea Legislativa.  Bajo ninguna circunstancia, el proyecto de ley se tendrá por caduco ni archivado por el vencimiento del plazo establecido en esta norma.

 

           

La reforma plantea incorporar dentro del artículo 6 que, el cómputo del plazo para la votación definitiva, iniciará a partir de la fecha en que el Plenario Legislativo acuerde el procedimiento respectivo o, de lo contrario, a partir del inicio del trámite del procedimiento abreviado. Asimismo, se adiciona que este plazo se suspenderá por la realización de consultas obligatorias o consultas de constitucionalidad y se señala que, el Plenario, deberá emitir una votación final por el fondo de los proyectos de ley, según lo establece la Constitución Política, la ley y el Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

Finalmente, añade que, bajo ninguna circunstancia, el proyecto se tendrá por caduco ni archivado por el vencimiento del plazo establecido en esta norma, sean 2 años como máximo.

 

La anterior propuesta de reforma, se enmarca dentro de los parámetros legales y constitucionales, por tanto, su aprobación es una potestad del legislador.

 

Disposiciones transitorias

 

El Transitorio único incluido dentro del presente proyecto dispone que, los proyectos de ley que a la entrada en vigencia de esta reforma se tramiten mediante el mecanismo de iniciativa popular, se les aplicará el procedimiento abreviado de manera inmediata y el plazo para que la Asamblea se pronuncie, contará a partir del momento en que el Tribunal Supremo de Elecciones realizó el traslado del expediente a la Asamblea Legislativa.

 

Al respecto, conviene emitir la observación sobre el artículo 1 de la Ley 8491, Ley de Iniciativa Popular, el cual permite tramitar proyectos de ley mediante el mecanismo de iniciativa popular con el fin de reformar parcialmente a la Constitución Política, en cuyo caso, no podría aplicárseles el proceso abreviado, en virtud de la exclusión ya indicada que establece el numeral 123 constitucional y lo que dispone el artículo 178 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Señala este último numeral:

 

“Artículo 178.- De la moción y admisibilidad para aplicar un procedimiento abreviado

Por medio de una moción de orden la Asamblea Legislativa podrá acordar, en cualquier momento, la aplicación del presente procedimiento abreviado a un proyecto de ley.

(…)

Se exceptúan de este procedimiento los proyectos de reforma constitucional, así como los tratados y convenios internacionales referentes a la integridad territorial o a la organización política del país.” (El subrayado no pertenece al original)

 

 En consecuencia, se sugiere de forma respetuosa incluir dicha excepción en el transitorio único del proyecto en estudio, a fin de evitar dudas de interpretación de la norma que se pretende aprobar.

 

III.                 CONCLUSIÓN

De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)      El proyecto de ley plantea la reforma de los artículos 1, 5 y 6 de la Ley de Iniciativa Popular, Ley 8491 del 09 de marzo de 2006, con el objeto de hacer efectivo el derecho de iniciativa popular, eliminando la figura de la caducidad en los casos del vencimiento del plazo y aplicando los procedimientos extraordinarios establecidos en el Reglamento de la Asamblea Legislativa;

b)      La aprobación o no del presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

c)      No obstante, se recomienda valorar la observación específica realizada en cuanto a excluir los supuestos de iniciativa popular relacionados con reformas constitucionales, cuyo procedimiento debe sujetarse a lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución y el artículo 178 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                             Abogada de la Procuraduría