26 de febrero de 2021

OJ-045-2021

Señora

Grettel Cabrera Garita

Jefa de Área, Área de Comisiones Legislativas VI

Comisión Especial de la Provincia de Guanacaste

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

  Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° 20936-366-20 de 18 de junio de 2020.

En oficio N° 20936-366-20 se nos hace de conocimiento que la Comisión Especial de la Provincia de Guanacaste de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N.° 21350 “LEY DE REFORMA DEL ARTÍCULO 44 DE LA LEY N.° 9036, DE 11 DE MAYO DE 2012".

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno hacer las siguientes consideraciones.

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y OTROS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

  En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

  Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

  Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

  Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020 y OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020.

B.            EL PROYECTO DE LEY PODRÍA QUEBRANTAR EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RAZONABILIDAD

          E proyecto de Ley 21.350 pretende reformar el artículo 44 de la Ley N.° 9036 de 11 de mayo de 2012 titulada “Ley que Transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de Desarrollo Rural”.

          El artículo 44 de la Ley N.° 9036 ha establecido que el Sistema Bancario Nacional, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, las instituciones del Estado y los demás entes públicos están obligados a ofrecer al Instituto de Desarrollo Rural, con preferencia sobre cualesquiera otros compradores, las fincas rurales con aptitud para el desarrollo rural y el fomento agrícola que resuelvan vender.

          El artículo 44 en comentario ha creado un derecho de preferencia a favor del Instituto de Desarrollo Rural. En virtud de ese derecho, el Instituto de Desarrollo Rural tiene la facultad para adquirir, con preferencia de otras personas, las fincas con aptitud rural y de fomento agrícola que sean propiedad de los Bancos Comerciales del Estado, el Banco Popular y otras instituciones, y que éstos hayan decidido poner a la venta.

          El Instituto de Desarrollo Rural tiene 90 días para ejercer su derecho de preferencia. Vencido el plazo, si el Instituto no ejerce su derecho de preferencia, la entidad oferente puede vender de acuerdo con sus facultades, pero el instituto conservará preferencia para hacer la adquisición en igualdad de circunstancias.

          El derecho de preferencia del artículo 44 de la Ley N.° 9036 se justifica por la función que el Instituto tiene en materia de dotación de tierra para el desarrollo rural. Ver el artículo 16.e de la Ley N.° 9036. Las fincas que adquiera el Instituto en ejercicio de su derecho de preferencia, deben ser destinadas para ser distribuidas mediante los sistemas de dotación de tierra previstos en los numerales 45 y siguientes del artículo 9036. Se transcribe el artículo 44 en comentario:

“ARTÍCULO 44.-  Trato preferencial

El Sistema Bancario Nacional, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, las instituciones del Estado y los demás entes públicos están obligados a ofrecer al Instituto, con preferencia sobre cualesquiera otros compradores, las fincas rurales con aptitud para el desarrollo rural y el fomento agrícola que resuelvan vender. En caso de bienes adquiridos por las citadas instituciones en la ejecución de créditos o por esta, o en pago de obligaciones a su favor, el precio de venta para el instituto estará determinado por el valor de la deuda respectiva más las costas. Si el instituto no resuelve su compra dentro de los noventa días siguientes, la entidad oferente podrá vender de acuerdo con sus facultades pero el instituto conservará preferencia para hacer la adquisición en igualdad de circunstancias.

Para que sea inscrita en el Registro de la Propiedad una escritura traslativa de dominio de las condiciones expresadas en el presente artículo, es indispensable presentar constancia del instituto de haber llenado los requisitos establecidos en los párrafos anteriores.”

          Tal y como se ha indicado en el dictamen C-116-2017 de 1 junio de 2017, partiendo de que el trato preferencial a favor del Instituto de Desarrollo Rural tiene como objeto que el Instituto tenga el acceso a los bienes con aptitud para el desarrollo rural y el fomento agrícola, de una forma prioritaria y lo menos onerosa posible dado que se tiene un fin social que persigue, es claro que el Instituto solamente tendría que hacerse cargo de pagar la entidad vendedora, el capital, los intereses y las costas. Esto en el caso de bienes adquiridos por las instituciones en la ejecución de créditos o por esta, o en pago de obligaciones a su favor.

          La función social que debe cumplir el Instituto de Desarrollo Rural en materia de dotación de tierras de aptitud rural y de fomento agrícola, es lo que justifica la excepción al principio de igualdad que supone el derecho de preferencia que le otorga al Instituto el artículo 44 de la Ley N.° 9036.

          El proyecto de Ley pretende ampliar el derecho de preferencia del artículo 44 de la Ley N.° 9036 a Asociaciones de Desarrollo Comunal y Municipalidades. Derecho que se ejercería únicamente respecto de bienes inmuebles inscritos en la respectiva circunscripción territorial.

          Ni las Asociaciones de Desarrollo Comunal ni tampoco las municipalidades tienen atribuciones o competencias en materia de desarrollo rural o fomento agrícola. La ley no ha previsto que ni las Asociaciones de Desarrollo Comunal como tampoco las municipalidades cumplan una función específica de dotación de tierras rurales o fomento agrícola.

          No existe, en principio, una finalidad racional que justifique otorgar un derecho de preferencia en materia de adquisición de fincas de aptitud rural y fomento agrícola, a las Asociaciones de Desarrollo Comunal o a las Municipalidades.

          El proyecto de Ley podría no ser conforme con el principio constitucional de razonabilidad. El principio de razonabilidad exige que las leyes, particularmente aquellas crean excepciones al principio de igualdad, procuren que exista una proporcionalidad adecuada entre sus fines y sus medios (razonabilidad técnica) y que los medios elegidos por la Ley sean compatibles con la Constitución (razonabilidad jurídica) de tal modo que no impongan a los derechos de las personas otras limitaciones o cargas  distintas a aquellas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad. (Ver voto de la Sala Constitucional N.°16297-2009 de las 15:04 horas 21 de octubre de 2009 , No. 732-01 de las 12:24 hrs. del 26 de enero de 2001 No. 1739-92 de las 11:45 hrs. del 1° de julio de 1992)

          Ni las Municipalidades ni las Asociaciones de Desarrollo Comunal tienen competencias ni atribuciones en materia de desarrollo rural, mucho menos en dotación de tierras rurales, que justifiquen que, creando una excepción al principio de igualdad, se otorgue a dichos entes, un derecho de preferencia análogo al que ya la Ley ha atribuido al Instituto de Desarrollo Rural. Tampoco existiría justificación racional para que se otorgue a las Municipalidades o a las Asociaciones de Desarrollo Rural, como parte de ese derecho de preferencia, la facultad de únicamente pagar a la entidad vendedora, el capital, los intereses y las costas. Esto en el caso de bienes adquiridos por las instituciones en la ejecución de créditos o por esta, o en pago de obligaciones a su favor.

C.           CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la reforma que se propone hacer al artículo 44 de la Ley N.° 9036 de 11 de mayo de 2012, podría violentar el principio de razonabilidad. Queda evacuada la consulta del proyecto de Ley 21350.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto    

JAOA/hsc

(Código 4631-2020)