26 de febrero 2021

OJ-044-2021

Licenciada

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área

Comisiones Legislativas

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio AL-CPETUR-86-2019 del 25 de setiembre de 2019, reasignada a esta oficina el 5 de enero de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley para eliminar la duplicidad de funciones en la concesión de aguas para la cuenca del Río Reventazón", el cual se tramita bajo el número de expediente 21.408, en la Comisión Permanente Especial de Turismo.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Indicando lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

Finalmente, debemos aclarar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado por usted no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre del 2019:   

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

I.     OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto de ley contiene un único artículo, cuya finalidad es la derogatoria total de la Ley N° 1657 del 19 de octubre de 1953, Respaldo Económico al ICE Planta Eléctrica La Garita.

Conforme lo señala la exposición de motivos, a través del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía se creó la Dirección de Aguas, quien realiza el proceso técnico y legal para otorgar o denegar los permisos de aprovechamiento hídrico, aunque la decisión final le corresponde al MINAE, además, mantiene un inventario de las concesiones de agua en el registro nacional de aprovechamientos de agua y cauces, realiza el control y monitoreo de los usos del agua, entre otras funciones.

No obstante, se señala que en el año 1953 se promulgó la Ley N° 1657, denominada “Respaldo Económico al ICE Planta Eléctrica La Garita”, la cual autorizó al Ministerio de Hacienda a aportar recursos financieros para la construcción de la Planta Hidroeléctrica La Garita, además, otorgó competencias al ICE sobre materia de concesión de aguas. Dicha Ley se encuentra vigente todavía hoy, a pesar de que la planta La Garita entró en operación en el año 1958.

Asimismo, señala que, con fundamento en el artículo 13 de la citada ley, la Dirección de Aguas debe realizar una consulta obligatoria vinculante al ICE para el otorgamiento de las nuevas concesiones de agua en la cuenca del Reventazón, lo cual, ha generado que, en los últimos años, se hayan denegado una cantidad importante de solicitudes, producto de la negativa del ICE, no así de la Dirección de Aguas.

En consecuencia, con la derogatoria de la Ley N° 1657 se pretende evitar duplicidad de funciones y el retraso en las funciones de la Dirección de Aguas.

Partiendo de ello, procederemos a analizar el artículo único del presente proyecto de ley.

II.                ANÁLISIS GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La Ley N° 1657 del 19 de octubre de 1953, Respaldo Económico al ICE Planta Eléctrica La Garita, contiene un total de 14 artículos. Propiamente los artículos 1 al 9 de esta ley, autorizan al Ministerio de Hacienda a aportar recursos financieros para la construcción de la Planta Hidroeléctrica La Garita, además, autorizan al ICE a emitir bonos al portador para destinarlos a la importación del equipo y materiales necesarios para la construcción de esta planta. Por su parte, el artículo 10 dispuso que, todas la operaciones financieras y contractuales para la ejecución de esta ley, serían fiscalizadas por la Contraloría General de la República.

Asimismo, el numeral 11 autorizó al ICE a contratar los servicios técnicos de ingenieros constructores o de firmas de ingeniería, en cuyo caso, los contratos serían tramitados ante el órgano contralor, además, el artículo 12 le otorgó un plazo al ICE para que realizara los estudios técnicos y planos para la central hidroeléctrica de la cuenca del Río Reventazón.

Conforme el contenido del articulado citado hasta este momento, debemos concluir que estas disposiciones ya cumplieron con el propósito para lo cual fueron emitidas y no tienen aplicación en la actualidad, en tanto, tal y como bien se advierte en la exposición de motivos de este proyecto de ley, la planta hidroeléctrica La Garita entró en operación desde el año 1958 (cinco años después de promulgada la Ley 1657). Por lo tanto, este articulado perdió su operatividad.

En este punto, conviene señalar que en la corriente legislativa existen varios proyectos de ley que tienen como objetivo la derogatoria de leyes caducas o históricamente obsoletas para la depuración del ordenamiento jurídico, verbigracia los proyectos 21.122, 21.121, 21.076, 21.075, 21.073, 21.072, 21.071, entre otros. Es ese sentido, existe un interés de eliminar formalmente del ordenamiento jurídico gran parte de normas jurídicas que han caído en desuso, ya sea porque cumplieron la función específica para la cual fueron emitidas o por otras razones.

En ese sentido, de acuerdo por lo ordenado en el artículo 121, inciso 1), de la Constitución Política, las funciones de dictar las leyes, reformarlas, derogarlas o darles interpretación auténtica le corresponda exclusivamente a la Asamblea Legislativa, quien debe definir en última instancia su conveniencia.

En consecuencia, la derogatoria de los numerales citados se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por lo tanto, no existe ninguna observación de nuestra parte.

Ahora bien, el artículo 13 de esta Ley señala lo siguiente:

“Artículo 13.- Para que los estudios que actualmente se realizan en la cuenca del río Reventazón puedan hacerse en la forma más amplia posible y para garantizar que los grandes recursos de esta cuenca se transformen en energía eléctrica utilizable para el desarrollo del país, se establece una zona nacional de reserva de energía hidráulica delimitada por el río Reventazón y las cuencas subsidiarias de sus afluentes y comprendida desde los nacimientos de todos éstos hasta el puente del Ferrocarril al Atlántico en el punto llamado La Junta, en las inmediaciones de Siquirres.

El Servicio Nacional de Electricidad no otorgará concesiones hidráulicas en el sistema fluvial del río Reventazón si éstas interfieren o afectaren el aprovechamiento combinado que se proyecta realizar de los recursos de la Zona de Reserva, para lo cual el Instituto Costarricense de Electricidad habrá de ser consultado en cada oportunidad.” (El subrayado no es del original)

Tal y como se muestra, para los estudios que en ese momento se realizaban en la cuenca del río Reventazón, se creó una zona nacional de reserva de energía hidráulica delimitada por el Río Reventazón y las cuencas subsidiarias de sus afluentes, además, se prohibió al entonces llamado Servicio Nacional de Electricidad (SNE), otorgar concesiones hidráulicas en el sistema fluvial del río Reventazón si éstas interferían o afectaban el aprovechamiento combinado que se proyectaba realizar de los recursos en esta zona de reserva, en cuyo caso, dispuso que  para su otorgamiento, debía consultarse previamente al ICE.

En primer término, debemos acotar que, a través de la Ley No. 7593 del 9 de agosto de 1996, el Servicio Nacional de Electricidad (SNE) fue transformado en la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Asimismo, el Transitorio V de esta ley trasladó el Departamento de Aguas del Servicio Nacional de Electricidad (incluyendo su personal, activos y funciones) al Ministerio del Ambiente y Energía, por lo que dispuso que, toda mención que hiciera la Ley No. 276 del 27 de agosto de 1942, Ley de Aguas, sobre el SNE debía leerse Ministerio de Ambiente y Energía.

Con fundamento en lo anterior, y según el artículo 41, inciso r) del Decreto Ejecutivo No. 35669-MINAET del 4 de diciembre de 2009, Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, actualmente a la Dirección de Aguas le corresponde admitir, tramitar y emitir las recomendaciones al Ministro sobre las solicitudes de concesión de aprovechamientos de aguas.

Ahora bien, en el año 2000 se promulgó la Ley N° 8023, Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón, a fin de regular la planificación, la ejecución y el control de las actividades para la gestión integrada de los recursos hídricos, así como de los demás recursos naturales de la cuenca del río Reventazón (artículo 1).

Con el propósito de cumplir con lo anterior, el artículo 4 de esta Ley creó la Comisión para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón (Comcure), como un órgano de máxima desconcentración del Ministerio de Ambiente y Energía, cuyo objetivo es definir, ejecutar y controlar el plan de ordenamiento y manejo de la cuenca del río Reventazón, con el apoyo de su estructura funcional y en coordinación con las instituciones públicas, privadas y los órganos colegiados creados (artículo 5). Cabe señalar que, conforme lo establece su artículo 8, inciso c), el presidente ejecutivo del ICE -o su representante- forma parte de la Junta Directiva de Comcure.

Bajo esta línea, con la promulgación de las leyes No. 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) y No. 8023, Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón, en las cuales se otorgó la competencia al Ministerio de Ambiente y Energía para otorgar la concesiones para el aprovechamiento hídrico (conforme lo establece la Ley de Aguas) y se creó la Comisión para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón, consideramos que se aplicó una derogación tácita respecto al artículo 13 de la Ley No. 1657.

Debe recordarse que la derogación tácita, en términos generales, deviene cuando existe incompatibilidad o contradicción entre las disposiciones de una ley “nueva” con una “antigua”, por cuanto cuando se ha dado la promulgación de dos normativas distintas sobre una misma materia, deberá prevalecer la que fuera recién promulgada, salvo claro está criterios de especialidad.

Nótese entonces que para que opere una derogatoria tácita como regla general, es indispensable el elemento temporal, donde la norma posterior deroga a la anterior por existir una contradicción entre ellas. 

Conforme lo anterior, en el caso en concreto, no hay duda que existe una incompatibilidad entre lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley No. 1657 del año 1953 y las dos leyes promulgadas con posterioridad (años 1996 y 2000), y, en ese sentido, prevalece las normas más recientes.

Consecuentemente, la aprobación del proyecto de ley que se consulta tiene como finalidad la depuración del ordenamiento jurídico, lo cual se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

III.             EN CUANTO AL TÍTULO DE LA PROPUESTA

Finalmente, debemos señalar que el título dado al presente proyecto de ley: “Ley para eliminar la duplicidad de funciones en la concesión de aguas para la Cuenca del Río Reventazón” no refleja fielmente lo dispuesto en el articulado.

Cabe advertir que esta iniciativa propone en su único artículo la derogatoria total y expresa de la Ley N° 1657 del 19 de octubre de 1953, Respaldo Económico al ICE Planta Eléctrica La Garita, lo cual debería reflejarse en el título propuesto. 

IV.                 CONCLUSIÓN

De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)      El proyecto de ley plantea la derogatoria total de la Ley N° 1657 del 19 de octubre de 1953, Respaldo Económico al ICE Planta Eléctrica La Garita, con el objeto de prescindir la consulta obligatoria vinculante al ICE para el otorgamiento de las nuevas concesiones de agua en la cuenca del Reventazón;

b)      Con la promulgación de las leyes No. 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) y No. 8023, Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón, se aplicó una derogatoria tácita respecto al artículo 13 de la Ley No. 1657;

c)      La Ley No. 1657 ya cumplió con el propósito para lo cual fue emitida y no tiene aplicación en la actualidad, por lo tanto, su articulado perdió su operatividad. Consecuentemente, la aprobación del presente proyecto de ley para depurar el ordenamiento jurídico se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador;

d)      No obstante, se recomienda valorar la observación específica realizada en cuanto el título dado al presente proyecto de ley no refleja fielmente lo dispuesto en el articulado.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                             Abogada de la Procuraduría