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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 058 del 09/03/2021
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 058
 
  Opinión Jurídica : 058 - J   del 09/03/2021   

09 de marzo de 2021


OJ-058-2021


 


Señora


Daniela Agüero Bermúdez


Jefa de Área, Comisiones Legislativas VI


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


  Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-20935-0F1-0037-2020 de 23 de junio de 2020.


 


En el oficio AL-20935-0F1-0037-2020 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Especial de la Provincia de Limón de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado bajo expediente legislativo 21.629 - "REFORMA DE LA LEY 6093 DEL 20 DE OCTUBRE DE 1977 (SIN TÍTULO Y CONOCIDA COMO LEY DE CREACIÓN DE LA CASA DE LA CULTURA) Y SE CREE LA JUNTA DE FOMENTO DE LA PLURICULTURALIDAD LIMONENSE Y SUS MANIFESTACIONES".


 


En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; y B) Consideraciones generales alrededor del proyecto de Ley N.° 21.629.


 


 


A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.


 


Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).


 


  En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).


 


Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:


 


“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).


 


  Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:


 


“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)


 


  Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.


  Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 


 


“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:


Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).


Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).


 


Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020 y OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020.


 


 


B.            COMENTARIOS GENERALES SOBRE EL PROYECTO DE LEY N° 21.629.


 


El Proyecto de Ley N° 21.629 propone transformar la Junta Administradora de la Casa de la Cultura de Limón, en la Junta de Fomento de la Pluriculturalidad Limonense.


 


La Junta Administradora de la Casa de la Cultura de Limón actualmente es un órgano desconcentrado de la Municipalidad de Limón. Su competencia se circunscribe a la administración de la Casa de la Cultura de Limón y la Ley N.° 6093 le reconoce una personalidad jurídica instrumental para celebrar convenios y ejecutar los actos necesarios para la conservación y la explotación del inmueble sin que pueda delegar esa función en ninguna persona física o jurídica.


 


De acuerdo con el proyecto de Ley, la Junta de Fomento de la Pluriculturalidad Limonense – nueva denominación que se adoptaría -, conservaría su naturaleza de órgano desconcentrado de la Municipalidad de Limón. La iniciativa le reconocería personalidad jurídica instrumental pero ampliaría su capacidad, que no se circunscribiría a administrar la Casa de la Cultura de Limón, sino cualquier otro inmueble que le sea traspasado con tal propósito por la Municipalidad de Limón. También podrá administrar otros bienes inmuebles que le sean traspasados por otras instituciones o cuya gestión se le encomiende por vía de convenio con la finalidad de fomentar la pluriculturalidad limonense.


 


La competencia del órgano sería ampliada. Las atribuciones de la Junta no se limitarían a la administración de la Casa de la Cultura de Limón, sino que ejercería funciones de fomento en materia de diversidad pluricultural y multiétnica del cantón central de Limón para organizar, estudiar e impulsar las manifestaciones culturales de la población limonense.


 


De acuerdo con el artículo 3 de la Ley N.° 6093, la Junta actual está integrada por 8 miembros. El artículo 4 de esa Ley establece un quórum estructural especial, la norma establece que para que la Junta pueda sesionar se requiere la concurrencia de una mayoría extraordinaria de 6 miembros. El proyecto de Ley eliminaría el quórum estructural especial que hoy exige la Ley N.° 6093, y establecería que la nueva Junta podría funcionar con la mayoría absoluta de sus miembros presentes, pues la iniciativa reduce el número de integrantes a 7 miembros y establece que la Junta podría sesionar con la presencia de 4 integrantes.  No obstante, el proyecto dispondría de una nueva norma especial en materia votaciones, pues el artículo 4 del proyecto exigiría que los acuerdos deban adoptarse siempre por un mínimo de 4 votos favorables.  


 


Luego, aunque es claro que la iniciativa podría solucionar los problemas de funcionamiento asociados a un quorum estructural especial, la exigencia de que las decisiones deban siempre adoptarse por un mínimo de 4 votos favorables, podría conllevar otros problemas de funcionamiento, sobre todo para el caso de aquellas sesiones en las que solo concurro el mínimo de miembros exigido para sesionar, sea 4 miembros. Tómese nota de que, de acuerdo con el numeral 54.3 de la Ley General de la Administración Pública, la regla general para los órganos colegiados, es que los acuerdos son adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes.


 


El artículo 6 de la Ley N.° 6093 habilita a la Municipalidad del Cantón Central de Limón para que destine, de su presupuesto ordinario, los fondos o partidas necesarios


para la remodelación, el acondicionamiento y el mantenimiento de la "Casa de la Cultura de Limón". El proyecto de Ley reforma el artículo 6 para que la Municipalidad de Limón pueda transferir recursos ya no solo para la reforma y mantenimiento de la “Casa de la Cultura de Limón”, sino para que aporte recursos para la función de Fomento que habría de cumplir la nueva Junta. Además, el proyecto de Ley establecería que solamente podrían transferirse “recursos sanos” sin precisar lo que se debe entenderse por tal concepto, lo cual podría producir serios inconvenientes en la aplicación de la norma.


 


          El que sería el nuevo artículo 6 tendría problemas de técnica legislativa. La norma autorizaría a la Municipalidad a destinar al menos el 1% de su presupuesto ordinario para la Junta. De la redacción no se comprende, sin embargo, si la Municipalidad está obligada a destinar el 1% de su presupuesto a la Junta o si está habilitada para destinar el 1% de su presupuesto para ese fin. En todo caso, sería conveniente que se aportaran estudios técnicos, al expediente legislativo, para determinar el impacto que podría tener, sobre los demás servicios municipales, el establecer una obligación de la Municipalidad de Limón de transferir el 1% de su presupuesto ordinario a la Junta.


 


          Finalmente, cabe acotar que el proyecto de Ley 21.629 crearía otro órgano administrativo denominado “Taller de Planificación del Fomento de las manifestaciones de la Pluriculturalidad Limonenses”. Este órgano tendría las siguientes funciones:


 


  a) Revisar la política cantonal en materia de cultura, la normativa, los planes, programas y proyectos; además hacer propuestas de mejora al Gobierno Local y la Junta,


  b) Proponer ante el Concejo Municipal de Limón una nómina de tres        representantes a la Junta de Fomento de la Pluriculturalidad Limonense y sus Manifestaciones, y


  c) Realizar un análisis y propuestas sobre los resultados de la Semana dedicada al Fomento de la Pluriculturalidad Limonense y sus Manifestaciones.


 


          Empero, el proyecto de Ley es omiso en determinar la forma en que se debe integrar el “Taller de Planificación del Fomento de las manifestaciones de la Pluriculturalidad Limonenses”.  El artículo 10 del proyecto se limita a indicar que las organizaciones culturales del cantón reconocidas por la Junta integrarían el taller, sin prescribir cuál sería el procedimiento para que la Junta pueda acreditar a las organizaciones culturales ni tampoco establecería cuáles serías los requisitos mínimos que deben satisfacer las denominadas “organizaciones culturales” para integrar el Taller. Las omisiones del proyecto de Ley podrían redundar en inseguridad jurídica y podría afectar el funcionamiento e incluso integración de la Junta de Fomento de la Pluriculturalidad Limonense, pues de acuerdo con el proyecto de Ley, correspondería al “Taller” designar a 3 de los 7 miembros de aquel órgano colegiado.


 


 


C.           CONCLUSIÓN.


 


Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el proyecto de Ley podría adolecer de problemas de técnica legislativa. Queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 21.629.


 


Cordialmente,


 


 


 


    


Jorge Andrés Oviedo Álvarez


Procurador Adjunto


 


JAOA/hsc


 


(Código 4735-2020)