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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 063 del 12/03/2021
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 063
 
  Opinión Jurídica : 063 - J   del 12/03/2021   

12 de marzo de 2021


OJ-063-2021


 


Señora


Cinthya Díaz Briceño


Jefa de Área, Comisiones Legislativas IV


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-DCLEAMB-041-2020 del 11 de noviembre de 2020.


 


   En el oficio AL-DCLEAMB-041-2020 se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado bajo expediente legislativo N° 22.190 denominado "Modificación a los artículos 104 y 111 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 del 13 de noviembre del año 1995”.


 


   En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar:


 


   A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones Legislativas y demás Órganos Legislativos; y


   B) Aspectos de Técnica Legislativa: en orden al funcionamiento del Tribunal Ambiental Administrativo propuesto en el Proyecto de Ley N° 22.190.


 


 


A.            SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.


 


   Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).


 


   En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).


 


   Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:


 


“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).


 


   Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:


 


“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)


 


   Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.


 


   Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 


 


“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:


Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).


Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).


 


   Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020 y OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020.


 


 


B.         ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA: EN ORDEN AL FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO PROPUESTO EN EL PROYECTO DE LEY N° 22.190.


 


   El Proyecto de Ley N° 22.190 propone reformar los artículos 104 y 111 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554, artículos que establecen la integración y el funcionamiento del Tribunal Ambiental Administrativo, órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía.


 


    Según indica la exposición de motivos del Proyecto de Ley N° 22.190, debido a la gran cantidad de denuncias y la saturación de los procedimientos, se quiere que el Tribunal Ambiental Administrativo deje de funcionar como órgano colegiado y funcione más bien por medio de jueces unipersonales de tal forma que sea cada juez del Tribunal el que tramite y resuelva, sin deliberación y de forma independiente, los asuntos sometidos a conocimiento del órgano. En la exposición de motivos también se menciona como comparación que los Tribunales de Justicia también trabajan de forma unipersonal, por lo que puede acudirse a la misma forma de operar para mejorar la eficiencia.


 


   Este Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico estima que el Proyecto de Ley tiene un problema de técnica legislativa, pues existe una incongruencia entre los motivos de la iniciativa legislativa en relación con la redacción del texto normativo del proyecto ley, lo cual incide con el fin que se busca.


 


   El Proyecto de Ley 22.190 se limitaría a adicionar un párrafo segundo al artículo 104 de la Ley Orgánica del Ambiente para establecer que “los jueces tramitaran los expedientes que se les asigne según corresponda de manera unipersonal”


 


   El Proyecto de Ley 22.190 no modifica el párrafo primero del artículo 104. La iniciativa tampoco modifica, por tanto, la naturaleza jurídica del Tribunal Ambiental Administrativo, órgano que seguiría conservando su naturaleza de órgano colegiado.


 


   Corolario de lo anterior, la propuesta de Ley únicamente estaría habilitando la tramitación de los expedientes de manera unipersonal pero su decisión y resolución seguiría exigiendo que el Tribunal Ambiental Administrativa deba actuar de forma colegiada a través de la deliberación y votación de los asuntos. Existe, entonces, una incongruencia entre los motivos de la iniciativa y el texto de Ley.


 


   En todo caso, aunque es claro que la posibilidad de crear jueces ambientales administrativos unipersonales es de resorte de la Asamblea Legislativa, sí debe advertirse que podría haber reparos, relativos a la seguridad jurídica, para tal iniciativa.


 


   La posibilidad de que exista una pluralidad de jueces ambientales unipersonales que puedan actuar y resolver de forma independiente entre sí, podría conducir a que dichos jueces administrativos decidan, eventualmente, asuntos similares de forma, sin embargo, significativamente distinta y aplicando criterios disímiles, e incluso incongruentes entre sí. Obsérvese que el proyecto de Ley no prevé que exista, aparte de los jueces unipersonales, un órgano superior al cual los administrados puedan recurrir lo que se les resuelva y que cumpla la función adicional de unificar la jurisprudencia administrativa. Así, aunque la iniciativa de crear jueces ambientales unipersonales podría contribuir a la celeridad en la solución de los asuntos, igual podría lesionar la seguridad jurídica.


 


   No obstante, debe insistirse en que aunque la intención manifiesta en la exposición de motivos es crear jueces ambientales unipersonales, lo cierto es que con la redacción actual del eventual texto de Ley, no se modificaría la naturaleza del Tribunal Ambiental Administrativo, que seguiría resolviendo los asuntos como un órgano colegiado. 


 


   Por último, se hace notar que en el artículo único de la propuesta legislativa se consigna que la Ley N° 7554 es del “[…] 13 de noviembre de 1995 […]”, sin embargo, esa fecha corresponde a la publicación de la Ley N° 7554, realizada en el Diario Oficial La Gaceta N° 215 del 13 de noviembre de 1995, momento en que entró en vigencia; la fecha de sanción de la Ley Orgánica del Ambiente es el 04 de octubre de 1995 (Consultada al SINALEVI).


 


 


C.         CONCLUSIÓN.


 


   Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el Proyecto de Ley N° 21.190 únicamente habilitaría la tramitación de los expedientes de manera unipersonal pero su decisión y resolución seguiría exigiendo que el Tribunal Ambiental Administrativa deba actuar de forma colegiada a través de la deliberación y votación de los asuntos.  Existe, entonces, una incongruencia entre los motivos de la iniciativa y el texto de Ley.


 


                                                      Cordialmente,


 


 


           


Jorge Andrés Oviedo Álvarez                         Robert William Ramírez Solano


Procurador Adjunto                                      Abogado de Procuraduría


 


JAOA/RWRS/hsc


Código 8625-2020