18 de marzo de 2021

OJ-073-2021

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área, Comisiones Legislativas II

Comisión Especial de Reforma del Estado

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

   Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-CPEM-1021-2020 del 24 de junio de 2020.

   En oficio AL-CPEM-1021-2020 se nos hace de conocimiento que la Comisión Permanente Especial de la Mujer de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.707 denominado "Autorización al Instituto de Fomento Cooperativo para que condone las deudas a la Cooperativa de Servicios a Mujeres Productoras Microempresarias COOPEMUPRO R.L.”.

   En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; y B) Cuestión de Técnica Legislativa: La Condonación de deuda tiene límites constitucionales.

A.            SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

   Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

   En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

   Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

   Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

   Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

   Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

    Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020 y OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020.

B.         CUESTIÓN DE TÉCNICA LEGISLATIVA: SOBRE LOS LÍMITES PARA LA CONDONACIÓN DE DEUDA.

    El Proyecto de Ley N° 21.707, en su único artículo, propone autorizar al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (Infocoop) para que condone el crédito contraído por la Cooperativa de Servicios a Mujeres Productoras y Microempresarias Coopemupro R.L., tanto el concepto por principal de ₡528.570.612.07, como los intereses corrientes y moratorios pendientes de pago hasta que se formalice la condonación de la deuda.

    En la iniciativa legislativa se nos explica que, desde los eventos del terremoto en la zona de Cinchona de Sarapiquí de Heredia, entre los daños provocados por dicho fenómeno, se afectó la actividad productiva de la Coopemupro R.L., entidad que ha venido asumiendo los pagos ante INFOCOOP de las asociadas morosas o fallecidas, pero la deuda a la fecha es insostenible, por lo que se considera convenientes aliviar la situación financiera de esa particular cooperativa.

   Este Órgano Técnico-Jurídico Superior Consultivo ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el tema de condonación de deudas por parte de las instituciones públicas.

   En la opinión jurídica OJ-097-2019 del 09 de setiembre de 2019, en la cual se conoció un proyecto de ley que también autorizaba al INFOCOOP para condonar una deuda, señalamos que para que la Administración Pública pueda condonar una deuda requiere de una ley formal que así lo autorice por principio de legalidad -en su vertiente positiva-, consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. Asimismo resaltamos que “[…] la condonación de obligaciones en el Derecho Administrativo procede solamente en casos excepcionales, pues deberá existir un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable, y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general (Opinión Jurídica OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014).”

   La condonación de una obligación afecta directamente los fondos públicos, los cuales tienen como origen y destino la satisfacción de un interés público, recursos públicos que deben ser utilizados de manera “óptima” (Opinión Jurídica OJ-104-2010 del 13 de diciembre de 2010). Es por esto que el ordenamiento jurídico impone la obligatoria habilitación legal, como lo establece el artículo 5 párrafo primero de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428, que dispone: 

“Artículo 5.- Control sobre fondos y actividades privados. Todo otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna, y toda liberación de obligaciones, por los componentes de la Hacienda Pública, en favor de un sujeto privado, deberán darse por ley o de acuerdo con una ley, de conformidad con los principios constitucionales, y con fundamento en la presente Ley estarán sujetos a la fiscalización facultativa de la Contraloría General de la República.

(…)” (El resaltado es nuestro)

   Para la condonación (remisión) de un crédito, auxilio o subsidio a favor del deudor, no basta con la habilitación legal, como lo indica el artículo 5 de la Ley N° 7428 debe darse de conformidad con los principios constitucionales. Como explicamos en la Opinión Jurídica OJ-89-2016 del 05 de agosto de 2016, la condonación debe someterse a los principios de razonabilidad y de igualdad: 

“[…] debe indicarse que la creación y el funcionamiento de un régimen de subsidios deben estar sometidos a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Específicamente, se impone señalar que la condonación de obligaciones públicas procede, solamente, en casos excepcionales, cuando exista un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable, y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general. En todo caso, el artículo 122 constitucional constituiría un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas. Al respecto, conviene citar lo indicar en el voto de la Sala Constitucional N.° 2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999:

“Es decir, si bien está obligado a dar a la condonación alcances generales y el principio de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco lo obliga a- decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de toda obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de constitucionalidad, bajo el entendido de que la barrera que el Poder Legislativo escoja interponer entre quienes se verán beneficiados con la condonación y quienes queden fuera de su alcance debe ser objetiva y razonable; y de que la previsión plural en sí misma no garantiza el derecho a la igualdad. La distinción en categorías o grupos puede también aparejar una discriminación, de modo que, como se dijo, cabe agregar aquí el estudio de la razonabilidad de la diferencia que la ley establece entre los destinatarios de la norma y quienes quedaron fuera de su alcance.” (Ver también el voto N.° 6589-2006 de las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006)

En todo caso, es notorio que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Ley que se apruebe –autorizando que se condonen deudas- debe fijar previamente parámetros suficientes relativos a la clase de obligaciones condonables, plazo de vigencia y de extensión del beneficio, de modo que se constituye en una "norma marco", a partir de la cual la institución puede aprobar la condonación que mejor le convenga, o bien no hacerlo del todo.”  (El resaltado no corresponde al original) (Véase en igual sentido la opinión jurídica OJ-080-2014 del 08 de agosto de 2014).

   Es así que, el Legislador puede establecer normas para la condonación de deudas, en el tanto sea de alcance general, para garantizar la igualdad (Voto N° 2000-4449 de la Sala Constitucional), lo cual se constituiría en una autorización, más no en una obligación de condonar. La autorización debe permitir, por su excepcionalidad, sustentar la acción pública para liberar una obligación y acreditar que la persona física o jurídica reúne las condiciones y características para ello, de conformidad con la ley.

   En el caso del Proyecto de Ley N° 21.707, se denota que este tendría roces de constitucionalidad, dado que la condonación planteada tendría un carácter individualizado pues supondría un beneficio individual a favor únicamente de la Coopemupro R.L., lo que quebranta el principio de igualdad instituido en los artículos 18 y 33 de la Constitución Política.

   Además, carece de un parámetro razonable, dado que no se indica si existen otras cooperativas en las mismas condiciones, y de ser así, por qué estas no son incluidas o pueden acceder al perdón de la deuda. La condonación debe obedecer a criterios objetivos y razonables, un marco jurídico que permita sustentar la inclusión o exclusión de las personas a la condonación como señalamos en la Opinión Jurídica OJ-89-2016, más aun tratándose de deudas a favor de la Administración Pública, de las cuales tiene que rendirse cuentas.

C.         CONCLUSIÓN.

   Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el Proyecto de Ley N° 21.707, tiene problemas de técnica legislativa por rozar con los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad. Queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 21.707.

                                                      Cordialmente,

            Jorge Andrés Oviedo Álvarez                     Robert William Ramírez Solano

    Procurador Adjunto                                  Abogado de Procuraduría

JAOA/RWRS/hsc

(Código 4778-2020)