23 de marzo de 2021

C-086-2021

Licenciado

Manuel Vega Villalobos

Director Ejecutivo

Consejo de Transporte Público (CTP)

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, doy respuesta a su oficio No. CTP-DE-OF-1937-2020, de 30 de octubre de 2020 –recibido el 2 de noviembre del mismo año-, por el que se consultan algunos aspectos relacionados con el salario escolar y su incidencia en subsidios por enfermedad y riesgos de trabajo, según Directriz 19-07-MTSS, publicada en La Gaceta 180 de 19 de setiembre de 2007.

Concretamente se consulta:

“¿Se debe reconocer a la persona incapacitada, el porcentaje proporcional correspondiente al subsidio que no se le pagó en su momento y que pudiere corresponder al salario escolar?

¿Corresponde pagar un porcentaje proporcional por subsidios a los funcionarios incapacitados, considerando el salario escolar devengado en enero de cada año y el cual no se consideró cuando se le pagó el subsidio?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del CTP, materializada oficios Nos. CTP-DE-OF-1323-2020, de 15 de setiembre de 2020, y CTP-AJ-OF-2020-1656, de 06 de octubre de 2020. Y revisado el contenido de tales oficios, podemos advertir que el primero, haciendo expresa alusión a la existencia de reclamos pendientes de resolución en aquella instancia administrativa, está referido genéricamente a la fórmula de cálculo de aguinaldo, subsidios, salario escolar y horas extras en aquella dependencia. Y el segundo, si bien atiende gestión aditiva o aclarativa de aquél otro pronunciamiento, referida a una interrogante más específica y afin al objeto de la presente consulta –“¿Debe ser tomado en cuenta el salario escolar para ser incluido en el pago de subsidios de incapacidad?”-, lo cierto es que, reiterando la existencia de reclamos por extremos laborales y acciones recursivas pendientes, la Dirección de Asuntos Jurídicos estima expresamente que lo pedido involucra más aspectos técnicos propios del Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos, y deniega el trámite de adición o aclaración en lo estrictamente jurídico.

Luego de un exhaustivo análisis, advertimos que lamentablemente un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

I.- Inadmisibilidad de la presente gestión, por criterio jurídico institucional insuficiente.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean.

No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictamen C-065-2021, op. cit.).

Y en el presente asunto, pese a que se adjuntan los oficios Nos. CTP-DE-OF-1323-2020, de 15 de setiembre de 2020, y CTP-AJ-OF-2020-1656, de 06 de octubre de 2020, lamentablemente no se estaría cumpliendo con la exigencia aludida, ya que con ellos en realidad la Dirección de Asuntos Jurídicos del CTP, omite referirse en concreto, y de forma profunda y detallada, a los temas concernidos en su consulta. Y por ende, se echa de menos la formulación de un criterio jurídico suficiente que permita suponer la posición de la administración consultante en cuanto al fondo de la totalidad de las preguntas que nos formula (Dictamen C-194-2019, de 8 de julio de 2019, entre otros).

Véase, por ejemplo, que el oficio No. CTP-DE-OF-1323-2020, de 15 de setiembre de 2020, por su contenido amplio sobre otros temas, no fue emitido específicamente para responder a los cuestionamientos que somete ahora a nuestra consideración. Y la gestión de aclaración o adición de aquél, que fuera denegada por el oficio CTP-AJ-OF-2020-1656, de 06 de octubre de 2020, evidencia que en realidad aquél órgano asesor rehuyó pronunciarse al respecto. En razón de lo cual, lo consultado no encuentra sustento jurídico en dichos oficios. Y por tanto, con ellos no se cumple con el requisito de admisibilidad aludido.

II.- No son consultables asuntos concretos pendientes o que deban ser resueltos por la Administración activa y para lo cual se requiera expresa o implícitamente nuestro criterio jurídico.

En segundo término, hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 C-026-2015, C-042-2016, C-143-2017, C-023-2019 y C-003-2020), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

Y en el caso que nos ocupa, si bien es cierto las interrogantes han sido formuladas en términos generales y abstractos, los oficios Nos. CTP-DE-OF-1323- 2020, de 15 de setiembre de 2020, y CTP-AJ-OF-2020-1656, de 06 de octubre de 2020, que acompañan la presente consulta, hacen referencia específica a “reclamos por extremos laborales y acciones recursivas” pendientes en sede gubernativa, a los que les resultaría aplicable el criterio vinculante que se nos pide emitir. Es decir, pese a que la consulta no hace referencia específica a uno o varios casos concretos, los criterios legales adjuntos sí aluden situaciones concretas y específicas pendientes de resolverse administrativamente. Por tanto, de dar respuesta a su consulta con el criterio legal que la acompaña, estaríamos refiriéndonos indirectamente a esas situaciones concretas; lo cual, como ya se advirtió, ello escapa, por mucho, a nuestra función consultiva (En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-003-2020, op. cit.).

Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Conclusión:

Luego de un exhaustivo análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg