7 de mayo del 2021

OJ-091-2021

 

Licenciada

Daniella Agüero Bermúdez

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-DCLEDDHH-015-2020 del 2 de octubre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “LEY PARA LA TUTELA DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD DE CONCIENCIA", el cual se tramita bajo el número de expediente 22001, en la Comisión Permanente Especial de Derechos Humanos.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Asimismo, debemos señalar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 Aclarado lo anterior, procederemos a referirnos al proyecto de ley consultado.

I.          OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se plantea tiene por objeto desarrollar los contenidos esenciales y garantizar el pleno ejercicio del derecho fundamental a la libertad de conciencia, así como su tutela según lo establecido en la Constitución Política y los instrumentos internacionales aplicables en la materia.

 

Según la exposición de motivos, la intención de la propuesta es crear “un mecanismo ágil y sencillo” para manifestar la objeción de conciencia, el cual tenga la suficiente fuerza jurídica para contener la coacción del Estado respecto de aquellos imperativos éticamente objetables para el sujeto.  Por ello, se plantea que este mecanismo esté fuera del Poder Ejecutivo y cuente con sustento en el Poder Judicial, de forma análoga a lo que ocurre con otros derechos fundamentales directamente aplicables desde la Constitución.

Sobre el particular, debemos señalar que ya en la corriente legislativa se tramita el proyecto de ley 22.006 denominado “LEY PARA TUTELAR LA OBJECIÓN DE CONCIENCIA E IDEARIO”, el cual tiene un objetivo muy similar al presente proyecto de ley, por lo que se recomienda valorar la viabilidad conjunta de ambas propuestas.

II.           SOBRE EL DERECHO A LA OBJECIÓN DE CONCIENCIA

 

            La conciencia puede entenderse como el conjunto central de creencias morales, sean estas laicas o religiosas, que constituyen el corazón de la identidad moral de la persona. Por tanto, la objeción de conciencia es la negación al cumplimiento de un deber contenido en el ordenamiento jurídico, derivada de un conflicto entre dicho deber y una convicción moral que es central para el sujeto. Se trata de una acción basada en la conciencia y, por ende, es un derecho personalísimo, cimentado en creencias profundas, absolutas, sinceras y no fácilmente modificables. [1]

 

La Declaración Universal de Derechos Humanos adoptada en 1948 por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas señala en su artículo 18 que: “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia, individual y colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia. Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica que “...1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección, así como la libertad de manifestar su religión o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, mediante el culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza; 2. Nadie será objeto de medidas coercitivas que puedan menoscabar su libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección; 3. La libertad de manifestar la propia religión o las propias creencias estará sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás...” (artículo 18).

 

La primera discusión que se plantea doctrinariamente en cuanto a este tema, es si la objeción de conciencia es un derecho fundamental en sí mismo o si éste deriva de la libertad religiosa. Pero independientemente de la posición que se adopte, no puede negarse que, al tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, éste es inherente a la condición humana y, por tanto, no es indispensable su reconocimiento en una norma legal.

 

No obstante, ello, es claro que la falta de regulación en nuestro ordenamiento jurídico, genera confusión en cuanto a los alcances y límites de este derecho, especialmente cuando la jurisprudencia constitucional ha tenido un desarrollo limitado a ciertas materias.

 

Tal como hemos indicado en anteriores oportunidades, el derecho a la objeción de conciencia ha sido reconocido en la jurisprudencia de la Sala Constitucional con relación a la libertad religiosa, señalando:

 

“VII.-  La libertad religiosa encierra, en su concepto genérico, un haz complejo de facultades. En este sentido, en primer lugar se refiere al plano individual, es decir, la libertad de conciencia, que debe ser considerado como un derecho público subjetivo individual, esgrimido frente al Estado, para exigirle abstención y protección de ataques de otras personas o entidades. Consiste en la posibilidad, jurídicamente garantizada, de acomodar el sujeto, su conducta religiosa y su forma de vida a lo que prescriba su propia convicción, sin ser obligado a hacer cosa contraria a ella. En segundo lugar, se refiere al plano social, la libertad de culto, que se traduce en el derecho a practicar externamente la creencia hecha propia. Además la integran la libertad de proselitismo o propaganda, la libertad de congregación o fundación, la libertad de enseñanza, el derecho de reunión y asociación y los derechos de las comunidades religiosas, etc.” (Sentencia N°3173-93 de las 14: 57 horas del 6 de julio de 1993, doctrina reiterada en las sentencias números 2004-08763 de las 12:15 horas del 13 de agosto del 2004 y 2014-4575 de las 14:30 horas del 2 de abril de 2014)

 

            Asimismo, la Sala ha privilegiado la objeción de conciencia en materia educativa, indicando lo siguiente:

 

“La libertad de creencias es incompatible con cualquier intento, por parte de los profesores (en general por parte del Estado) de incidir en la formación religiosa de los niños (en general de la población); salvo que el propio interesado (o en representación de los niños sus padres) accediese o solicitare dicho tipo de instrucción. De modo que resulta incompatible con el Derecho de la Constitución la expulsión de las escuelas de aquellos alumnos que se negaren, por objeción de conciencia, a cumplir la obligación de recibir formación o enseñanza religiosa de un tipo determinado. (sentencia 2002-08557 de las 15:37 horas del 3 de setiembre de 2002)

 

           

            En esa misma línea, en la sentencia N° 2012-10456 de las 17:27 horas del 1 de agosto de 2012 indicó:

 

“VII.- SOBRE EL RECLAMO POR AFECTACIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DE LOS PADRES EN RELACIÓN CON LA EDUCACIÓN DE SUS HIJOS: En este caso la competencia de este Tribunal, no apunta a determinar cuál debe ser el contenido específico de las guías sexuales que se impartirán en el sistema educativo nacional; este es asunto que corresponde al Consejo Superior de Educación de conformidad con el numeral 81 de la Constitución Política. Más bien la competencia de la Sala se enmarca en la protección de los derechos fundamentales de los justiciables, particularmente el referido a la normativa jurídica del más alto rango jurídico que reconoce a los padres de familia la posibilidad de que sus hijos sean educados en forma acorde con sus creencias morales o religiosas. Al respecto, es importante citar lo que los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos señalan, comenzando por la Declaración Universal de Derechos Humanos, que en su artículo 26, inciso 3, puntualiza que los padres tienen derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a los hijos. (voto n.°

           

            A pesar de lo anterior, el reconocimiento del derecho de objeción de conciencia en la educación, es solamente uno de los posibles campos en que se puede manifestar. Así, por ejemplo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos hace alusión expresa en su artículo 6, apartado 3, letra b), al supuesto en que tradicionalmente se ha hecho valer que es el servicio militar.

 

            De igual forma, entenderíamos que otra de las posibles manifestaciones de la objeción de conciencia sería en los servicios de salud sexual y reproductiva, aunque a partir del Caso Artavia Murillo y otros contra Costa Rica resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entenderíamos que ese derecho puede ser ejercido siempre y cuando se garantice un equilibrio entre éste y el deber del Estado de regular y fiscalizar la prestación de los servicios de salud para lograr una efectiva protección de los derechos reproductivos y el derecho a la salud. (Ver párrafos 147 y 148). Así lo ha reconocido también el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al indicar:

 

“106. En la medida que el Gobierno hace referencia en su argumentación al derecho de los médicos a negarse a prestar ciertos servicios por motivos de conciencia, basado en el artículo 9 de la convención, la Corte reitera que la palabra “práctica” usada en el artículo 9.1 no abarca todos y cada uno de los actos o formas de comportamiento motivadas o inspiradas por la religión o una creencia (ver, entre muchas otras autoridades, Pichon y Sajous v. Francia (dec.), no. 49853/99, ECHR 2001-X). Para la Corte, los Estados están obligados a organizar sus sistemas de servicios de salud de tal forma que se garantice que el ejercicio efectivo de la libertad de conciencia por los profesionales sanitarios en un contexto profesional no impida a los pacientes obtener acceso a los servicios a los que tienen derecho de acuerdo con la legislación aplicable (caso P. y S. vs. Polonia (n. 57375/08), del 30 de octubre de 2012)

 

La objeción de conciencia, por tanto, no exime del cumplimiento de deberes ante la ley y debe ser ejercido en un correcto balance con el ejercicio de los derechos de terceros. 

 

            En el ámbito doctrinario se plantea también la discusión sobre la si la objeción de conciencia constituye únicamente un derecho de carácter personalísimo o si, por el contrario, debe existir un reconocimiento de una objeción de conciencia institucional o de ideario, en la terminología empleada en el presente proyecto de ley. 

 

            Quienes rechazan la existencia de la objeción de conciencia institucional, estiman que, por tratarse de una acción basada en la conciencia, que constituye un conjunto central de creencias morales inherentes a una persona como condición intrínseca e individual, no es correcto considerar que esa conciencia sea un atributo institucional. Se cuestionan que una institución pueda experimentar una pérdida de integridad moral, culpa o sufrimiento que resulte de una lesión a su identidad.

 

            Aunque cabe preguntar si hay elementos de la conciencia humana que puedan extrapolarse al ámbito institucional, en general, a nivel internacional y de las Constituciones de varios países, la objeción de conciencia ha quedado circunscrita al ámbito individual e íntimo de cada sujeto. Podría pensarse también que reconocer la objeción de conciencia institucional podría anular la posibilidad de que las personas que integran una institución, puedan manifestar individualmente sus creencias, pues sus acciones quedarían subsumidas en esa línea institucional.

 

            A pesar de lo indicado, hay quienes defienden la necesidad de reconocer la objeción de conciencia institucional, especialmente limitada al ámbito privado. Ejemplo de ello es el caso de Uruguay, país donde la Ley 18987 de 2012, denominada Ley sobre Interrupción Voluntaria del Embarazo, reconoció la objeción de ideario y, con ello, la posibilidad de que instituciones confesionales puedan negar la prestación de servicios de interrupción del embarazo.

 

            Por tanto, la determinación de si debe reconocerse o no en el presente proyecto de ley, la objeción de conciencia institucional, es un tema que se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin perjuicio del análisis que haremos posteriormente del articulado propuesto.

 

            Partiendo de este marco general, procederemos a analizar el articulado propuesto en el proyecto de ley.

           

III.        SOBRE EL ARTICULADO PROPUESTO

 

El proyecto de ley que se consulta se divide en tres capítulos. El primero de ellos, está dedicado a regulaciones generales, el segundo desarrolla específicamente normativa relacionada con la objeción de conciencia y, el tercero, reforma otras leyes.

 

Dado ello, procederemos a referirnos de manera general a cada uno de ellos y, específicamente, a los artículos que ameriten alguna discusión desde el punto de vista jurídico.

 

 

Capítulo 1

 

El capítulo 1 del proyecto de ley hace un reconocimiento general de una serie de derechos fundamentales tales como la libertad de conciencia, la libre formación de convicciones, la libertad de expresión, la prohibición de represalias por convicciones morales, éticas, ideológicas o religiosas, la prohibición de censura previa, el derecho de expresión, el derecho a la privacidad y el derecho a la autodeterminación informativa. Para cada uno de estos derechos se establece su definición y su contenido esencial.

 

Por tratarse de derechos fundamentales, es claro que su reconocimiento mediante una ley no es indispensable, pues estos son inherentes al ser humano y han sido tutelados tradicionalmente a través de la jurisprudencia constitucional. A pesar de ello, nada obsta para que el legislador, dentro de su ámbito de discrecionalidad, decida hacer el reconocimiento de estos derechos en una norma de rango legal.

 

Por lo anterior, estimamos que los artículos 2 a 8, 11 y 12, lo que hacen es reconocer el contenido de ciertos derechos fundamentales relacionados con la objeción de conciencia, que ya han sido tratados y reconocidos vía jurisprudencia de la Sala Constitucional.

 

            Por su parte, el artículo 9 del proyecto de ley reconoce el principio de reserva de ley en cuanto a las limitaciones de la libertad de conciencia, indicando que procederán únicamente por razones de interés público comprobado. Tal reconocimiento es acorde con la doctrina de los derechos humanos y, además, dicho principio ya está regulado en el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que, en realidad la norma propuesta únicamente es una reiteración para efectos de la libertad de conciencia.

 

Consecuentemente, el proyecto de ley no innova en cuanto al principio de reserva de ley en materia de derechos fundamentales y, además, debe conciliarse con lo dispuesto en el numeral 28 constitucional, en cuanto a que quedarían fuera del alcance de la ley, aquellos actos que no dañen la moral, el orden público o perjudiquen a terceros.

 

            Ahora bien, merece atención lo dispuesto en el numeral 10 del proyecto de ley que señala:

 

 

“ARTÍCULO 10-     Irrenunciabilidad

La libertad de conciencia es irrenunciable.  Es absolutamente nulo aquel negocio o acto jurídico que acuerde, aún con consentimiento o asentimiento de la persona, una limitación o restricción, directa o indirecta, la libertad de conciencia.  También es nulo el acto administrativo que, sin motivo fundamentado expresamente en la ley, límite de forma directa o indirecta la libertad de conciencia de las personas.”

 

Como se observa el artículo indicado establece la irrenunciabilidad de la libertad de conciencia y prohíbe que la persona asienta o consienta una limitación a tal derecho. Tal disposición parece contradictoria, pues precisamente la libertad de conciencia implica que la persona conduzca su vida conforme con sus convicciones morales, éticas, ideológicas y religiosas, las cuales se desenvuelven en su fuero interno. De ahí que el consentimiento o manifestación expresa de una persona sobre cómo se conducirá en ejercicio de ese derecho, no puede ser valorado o juzgado por terceros, mucho menos por una norma legal que, de manera general y anticipada, anula el consentimiento en esta materia. Dado lo anterior, la imposibilidad de manifestar el consentimiento en algo que atañe al fuero interno, parece más bien ir en contra de la protección del derecho fundamental, por lo que se recomienda valorar este aspecto.

 

Capítulo 2

 

El segundo capítulo del proyecto de ley que se propone, es el que regula propiamente lo relativo a la objeción de conciencia, lo cual se hace a través de tres artículos concretos.

 

El artículo 13 regula el derecho a la objeción de conciencia de la persona, estableciendo que nadie puede ser compelido, por norma o acto administrativo o legal, a renunciar a sus principios y convicciones, ni a abstenerse de manifestar sus creencias ya sea con los símbolos, atuendos o cualquier otra expresión física. Asimismo, se establece que no se podrá obligar a ninguna persona, en el ejercicio de sus funciones, a negar las creencias fundamentales que le asisten, o a ejercer algún acto, que atente contra su conciencia y, finalmente, se reconoce el derecho a ser juramentado según sus propias convicciones o abstenerse de hacerlo, pudiendo acogerse a la alternativa de su elección.

 

El anterior reconocimiento se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador pues, como indicamos, el derecho a la objeción de conciencia deriva de normas internacionales y constitucionales de rango superior, que le dan protección aun sin la existencia de la norma de rango legal que se propone.

 

Por su parte, el artículo 14 reconoce el derecho a la objeción de ideario, conocida también como objeción de conciencia institucional. Señala dicho artículo:

 

 

“ARTÍCULO 14-          Derecho a la objeción de ideario

 

Ninguna organización religiosa podrá ser compelida, por norma, acto administrativo, legal o demanda social, a renunciar a sus principios y convicciones de fe.  No se podrá obligar a ninguna organización religiosa a negar las creencias básicas en las que se fundan, o a establecer algún ritual, práctica o acto religioso que atente contra el credo o los principios religiosos que la rigen.  Aquellas asociaciones civiles o empresas que no sean organizaciones religiosas en sí mismas, cuyo ideario tenga como base algún credo religioso, gozaran de este derecho y, por lo tanto, de la protección del Estado en la materia.”

 

Como se observa, la objeción de conciencia institucional se establece en este artículo, a favor de las organizaciones religiosas y las empresas o asociaciones civiles que tengan un credo religioso. Independientemente de la discusión que ya señalamos sobre si debe reconocerse o no este derecho a favor de organizaciones o instituciones, es lo cierto que quienes defienden la existencia de esta figura, se centran especialmente en las organizaciones de carácter privado, tal como se propone en este artículo. Por tanto, se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador la aprobación o no de esta norma.

 

 

            Por su parte, el artículo 15 del proyecto de ley reconoce el derecho de las personas a recurrir por la vía del recurso de amparo ante la Sala Constitucional en protección de su libertad de conciencia contra cualquier sujeto de derecho público o privado, sin perjuicio de la posibilidad de demandar a través de las vías ordinarias la nulidad de los actos discriminatorios, así como la responsabilidad civil que corresponda a consecuencia de ellos. Este reconocimiento en realidad ya está previsto en los artículos 10, 48 y 49 constitucionales, así como en la Ley de Jurisdicción Constitucional y el Código Procesal Contencioso Administrativo, por lo que el proyecto es únicamente una reiteración de normas legales y constitucionales vigentes.

 

Capítulo III

 

            El capítulo III del proyecto de ley establece la modificación a varias leyes, específicamente al Código Civil, a la Ley Fundamental de Educación, al Estatuto de Servicio Civil, a la Ley Orgánica del Poder Judicial y al Código de Trabajo.  Nos genera confusión la reforma propuesta al Código Civil que señala:

 

“ARTÍCULO 16-     Reforma al Código Civil

 

Se adiciona un artículo 22 Bis al Código Civil que se leerá así:

 

Artículo 22 bis-

 

Es nulo de pleno derecho el acto o negocio jurídico que conlleve la renuncia total o parcial de libertades y derechos fundamentales.”

 

 

            La amplitud de dicha norma genera dudas en cuanto a sus alcances, pues debe considerarse que existen derechos de naturaleza patrimonial cuya renuncia puede ser válidamente consentida. De igual forma, debe pensarse que, bajo el ámbito de la libre negociación, las personas pueden ceder total o parcialmente aspectos relacionados con sus derechos a cambio de un justiprecio, sin que ello convierta al negocio jurídico en nulo.

 

            Tómese en consideración, por ejemplo, lo establecido en el artículo 35 de la Ley de Jurisdicción Constitucional que reconoce derechos patrimoniales u otros que pueden ser válidamente consentidos, para efectos de declarar la caducidad del recurso de amparo.

 

Consecuentemente, se recomienda de manera respetuosa valorar la amplitud de la norma que se propone y sus alcances.

 

IV.   CONCLUSIONES

 

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)      El presente proyecto de ley pretende reconocer una serie de derechos fundamentales relacionados con la objeción de conciencia que ya tienen protección constitucional, aunque ello no obsta para que el legislador haga su reconocimiento a través de una norma de rango legal;

b)      En el ámbito doctrinario se plantea la discusión sobre la si la objeción de conciencia constituye únicamente un derecho de carácter personalísimo o si, por el contrario, debe existir un reconocimiento de una objeción de conciencia institucional o de ideario, en la terminología empleada en el presente proyecto de ley, aunque se ha aceptado para organizaciones de carácter privado;

c)      El reconocimiento del principio de reserva de ley en materia de derechos fundamentales que realiza el artículo 9 del proyecto de ley, ya está reconocido en el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública;

d)      El numeral 10 del proyecto de ley resulta contradictorio con la protección del derecho a la objeción de conciencia, pues a través de una norma legal se anula de manera general y anticipada, el consentimiento en esta materia;

e)      El reconocimiento dispuesto en el artículo 15 del proyecto de ley sobre las vías procesales para tutelar la objeción de conciencia, ya está previsto en los artículos 10 y 49 constitucionales, así como en la Ley de Jurisdicción Constitucional y en el Código Procesal Contencioso Administrativo, por lo que el proyecto es únicamente una reiteración de normas legales y constitucionales vigentes;

f)       La reforma que se propone al Código Civil, genera dudas en cuanto a sus alcances, dada la amplitud de la norma.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

 

SPC/amv