25 de marzo del 2021

OJ -075-2021

 

Señora

Diputada

Marolin Azofeifa Trejos

S.   D.

 

Estimada señora

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio DMAT-22-2021 del 28 de enero último, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con el aporte ordinario de capital que deben hacer los socios de la Caja de Ahorro y Préstamos de la Asociación Nacional de Educadores (en adelante Caja de ANDE). 

 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

 

            Nos indica en su gestión que el artículo 4 de la Ley de Creación de la Caja de ANDE, n.° 12 del 13 de octubre de 1944, señala que los aportes ordinarios de capital que deben cubrir los socios de dicha Caja (es decir, los funcionarios del Ministerio de Educación Pública y los pensionados de ese Ministerio) son de un 3% sobre su sueldo bruto mensual. 

Manifiesta que, partiendo de lo dispuesto en el artículo 4 aludido, y en aras de contar con elementos que le permitan ejercer adecuadamente la función de control político que le compete, solicita nuestro criterio sobre las siguientes consultas:

“1. ¿Cuál es el porcentaje por concepto de aporte obligatorio ordinario de capital al día de hoy, que corresponde deducir mensualmente sobre el salario bruto de todos aquellos trabajadores públicos que, posteriormente a la entrada en vigencia de dicha norma, han iniciado sus labores en puestos a los que dicha ley ordena considerarles como socios o accionistas?

2. ¿Puede el Ministerio de Hacienda, practicar la deducción de un porcentaje superior al establecido en el artículo 4 de la referida ley, fundamentándose en otro tipo de actos ajenos al único supuesto señalado en la referida norma legal, en el sentido de que ello no es procedente sin contar necesariamente de previo con la correspondiente autorización, producto de la manifestación libre y expresa de voluntad que comunique por separado cada uno de los socios o accionistas interesados en autorizar la deducción de una contribución mayor a la que legalmente corresponde?

3. En el caso de sumas deducidas de más, ¿cuál es la vía que se deberá seguir a fin de reintegrar el monto económico correspondiente a quienes individualmente deseen hacer efectiva dicha devolución?”

 

            Mediante nuestro oficio ADPb-1789-2021 del 8 de marzo del 2021, se confirió audiencia de la consulta a Caja de ANDE, audiencia que fue atendida por medio del oficio n.° 2021003037 del 12 de marzo último.  En lo que interesa, ese oficio indicó lo siguiente:

 

“… Caja de ANDE es una Corporativa creada bajo Ley Especial como una Caja de Ahorro y Préstamo, para fomentar el ahorro entre los educadores y facilitarles créditos en mejores condiciones que el resto del sistema financiero nacional, especialmente en condiciones donde el sistema Financiero excluye a muchos de nuestros socios accionistas, específicamente, para préstamos de vivienda, salud y otros, impactando con mayor intensidad a aquellos de menores ingresos y a los de mayor edad. (…) 

             En su ocasión, se había acordado [que] la deducción ordinaria sería del 5%. Es una deducción establecida por Ley y modificada hace más de 38 años, mediante el mecanismo correspondiente, y aceptada por los asociados. Igual se hacen deducciones para la CCSS y el Banco Popular.

Al efecto, es importante señalar que dicha medida es aceptada y entendida por los socios, como se reconoció en el Voto 2000-00800 de la Sala Constitucional, que reitera lo ya sostenido mediante sentencia N° 01919-98, donde se menciona claramente que en el mes de noviembre del año 1981 se realizó una encuesta mediante la cual se conoció la opinión del 31.2% de los accionistas en ese momento, y un 66.03% de los encuestados estuvo de acuerdo con el aumento del 2% de la deducción al aporte realizado, por lo que la Junta Directiva de la Caja de ANDE acordó implementar un porcentaje de deducción del 5% a partir de enero del año 1982. (…)

Disminuir el aporte patrimonial de los socios, implica necesariamente limitar el acceso al crédito de los socios accionistas, educadores activos y pensionados. Resulta por tanto necesario concluir, que:

            a) La Ley de Caja de ANDE únicamente estableció −y expresamente así lo señala− un mínimo para las deducciones obligatorias que se realizan a los Asociados de Caja de ANDE.

            b) El procedimiento descrito para definir el porcentaje de aumento de la cuota ordinaria no lesiona los derechos fundamentales al salario y de propiedad.

            c) A la fecha han transcurrido casi 40 años desde este ajuste, excediendo sobradamente el plazo que el ordenamiento jurídico le concede a cualquier administrado para combatir el acuerdo de la Junta Directiva de la Caja de Ahorro y Préstamo de la Asociación Nacional de Educadores N° 2959 de 30 de noviembre de 1981 por lo que en relación con el punto 1 de la consulta de la señora Diputada, debe señalarse que el porcentaje legal y vigente es del 5% para todos los asociados.

            d) Los aportes realizados solidariamente por los asociados de Caja de ANDE, no solo les permiten acceder a beneficios y facilidades crediticias en condiciones más favorables, sino que le son devueltos al asociado al momento de su retiro.

Además del mandato de Ley establecido en el Artículo 4 de la Ley Constitutiva de la Caja de ANDE, se tiene el acuerdo de los educadores hace más de 26 años para lograr mejorar las facilidades de crédito, así como las condiciones de éstos, con base en los mayores aportes al patrimonio de la entidad, que como bien se indicó, es devuelto al socio al terminar su relación con la Caja de ANDE (…)

En este sentido, ha sido expresa la voluntad del legislador de establecer las deducciones que sean viables para regímenes especiales. Como se puede evidenciar del texto de este Artículo, la deducción y el pago de las cuotas mensuales de los socios accionistas de la Caja de ANDE debe ser deducido por parte del Ministerio de Hacienda de forma obligatoria. Es claro en relación con lo anterior, que este Artículo es obligatorio o prescriptivo, es decir, ordena, no posibilita o atribuye un derecho, cuando señala “y serán deducidas y depositadas a la orden” de la Caja de ANDE.  Asimismo, por tratarse de una norma especial, tiene prevalencia sobre lióna interpretac (sic.) normas generales que dispusieran alguna limitación.”

 

Luego de un análisis detallado de la consulta, así como del informe rendido por la Caja de ANDE, hemos arribado a la conclusión de que la consulta resulta inadmisible por las razones que de seguido se expondrán.

 

II.- RESPECTO A LA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

 

Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestros pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, OJ-041-2019, OJ-041-2020), esta Procuraduría despliega su función asesora con respecto a la Administración Pública.  En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone lo siguiente:

 

             “Artículo 4.- Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”  (El subrayado es nuestro).

 

            En el caso de los diputados, a pesar de que dichos funcionarios al realizar labores de control político no pueden ser catalogados como jerarcas administrativos, esta Procuraduría ha decidido atender sus consultas −mediante pronunciamientos no vinculantes− en virtud de la importancia del cargo que ejercen y de las funciones que les han sido encomendadas constitucionalmente.  No obstante, tales consultas deben cumplir ciertos requisitos de admisibilidad, entre los que se encuentran: no estar referidas a casos concretos, no estar relacionadas con asuntos sobre los cuales exista una resolución pendiente ante los Tribunales de Justicia o ante la propia Administración; no pertenecer a la competencia asesora prevalente de otro órgano; y no versar sobre conflictos o diferencias jurídicas entre particulares.  Así, en nuestra OJ-083-2020 del 16 de junio del 2020, indicamos lo siguiente:

           

“… el asesoramiento a las diputadas y los diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

             Se sigue de lo anterior que la función consultiva respecto de los legisladores se sujeta a los requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la Administración Pública. Así, la consulta no puede concernir un caso concreto, no debe concernir asuntos objeto de conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los tribunales de justicia; debe respetarse el deslinde de competencias consultivas entre la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República.

             Por fin, la Procuraduría es incompetente para resolver consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de la consulta formulada por la Administración Pública o bien, por las diputadas y los diputados. Por ende, es inadmisible la consulta de los miembros de la Asamblea Legislativa que no concierne el ejercicio de la potestad legislativa o del control parlamentario.”  (En el mismo sentido puede consultarse la OJ-038-2018 del 26 de abril del 2018, la OJ-030-2019 del 29 de abril del 2019; la OJ-029-2020 del 5 de febrero del 2020, y la OJ-036-2021 del 5 de febrero del 2021).

 

            En este caso, las consultas que se nos formulan se refieren a un conflicto entre sujetos privados, como lo son la Caja de ANDE y sus afiliados, relativo al monto del aporte ordinario de capital que deben hacer estos últimos.  De pronunciarnos sobre ese tema, estaríamos dirimiendo desavenencias entre particulares, y admitiendo que la facultad que se concede a los diputados para recabar nuestro criterio sobre temas jurídicos sea instrumentalizada para la atención de un asunto donde no está involucrada una institución pública, ni existe una relación de un administrado con un ente público.

 

            La Sala Constitucional ha establecido que la Caja de ANDE no es un ente de naturaleza pública, y que la validez de los acuerdos de su Junta Directiva es un asunto que debe ser dilucidado en la jurisdicción ordinaria.  Nos referimos a la sentencia n.° 91-1999 de las 9:15 horas del 8 de enero de 1999, la cual señaló lo siguiente:

 

“A pesar de que la Sala se pronunció sobre la legitimidad del fondo constituido por ley a través de lo que se ha llamado "Caja de Ande", dado el interés que tiene a los ojos del Estado que el colectivo de educadores del país se fortaleza económicamente a través de un esfuerzo solidario, la entidad que allí se crea no tiene carácter público. De toda suerte, como lo que se discute en este amparo es que se revocó un acuerdo de la Junta Directiva recurrida, mediante una

 

integración irregular del órgano y contrario a lo que ha sido su costumbre, estamos ante un tema que debe ser dilucidado por la jurisdicción ordinaria, que también tiene asiento en la Constitución Política (vid. artículo 153) y que no desaparece por el hecho de que estimemos que el patrono está en una posición de poder frente al trabajador.”

 

            Contestar las consultas que se nos plantean supone pronunciarnos sobre la validez de un acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la Caja de ANDE, lo cual, por las razones apuntadas, escapa de nuestra competencia.  

 

 

            III.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- A pesar de que los diputados en ejercicio de labores de control político no pueden ser catalogados como jerarcas administrativos, esta Procuraduría ha decidido atender sus consultas −mediante pronunciamientos no vinculantes− en virtud de la importancia del cargo que ejercen y de las funciones que les han sido encomendadas constitucionalmente.  No obstante, tales consultas deben cumplir ciertos requisitos de admisibilidad, entre los que se encuentran: no estar referidas a casos concretos, no estar relacionadas con asuntos sobre los cuales exista una resolución pendiente ante los Tribunales de Justicia o ante la propia Administración; no pertenecer a la competencia asesora prevalente de otro órgano; y no versar sobre conflictos o diferencias jurídicas entre particulares.

 

            2.-  En este caso, las consultas que se nos formulan se refieren a un conflicto entre sujetos privados, como lo son la Caja de ANDE y sus afiliados, relativo al monto del aporte ordinario de capital que deben hacer estos últimos.  De pronunciarnos sobre ese tema, estaríamos dirimiendo desavenencias entre particulares, y admitiendo que la facultad que se concede a los diputados para recabar nuestro criterio sobre temas jurídicos sea instrumentalizada para la atención de un asunto donde no está involucrada una institución pública, ni existe una relación de un administrado con un ente público.

 

 

 

            3.- En virtud de las razones expuestas, la consulta es inadmisible.

 

 

 

                                                       Cordialmente,

 

 

 

                       Julio César Mesén Montoya

                    PROCURADOR

 

JCMM/mmg

 

 

cc:            Lic. Adrián Soto Fernández

                Gerente de Caja de ANDE