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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 138
 
  Dictamen : 138 del 24/05/2021   

24 de mayo de 2021


C-138-2021


 


Msc.


Fernando López Contreras


Presidente, Junta Directiva


Colegio de Licenciados y Profesores


 


Estimado señor:


Con aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio CLYP-AG-PRES-044-2021 de 17 de mayo de 2021.


Mediante oficio CLYP-AG-PRES-044-2021 de 17 de mayo de 2021, el señor Presidente de la Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores nos comunica el acuerdo N.° 20 adoptado por ese órgano colegiado en sesión N.° 043-2021 de 6 de mayo del 2021. Acuerdo que se encuentra en firme. Se transcribe el acuerdo comunicado:


“ACUERDO 20: Solicitar a la Procuraduría General de la República, emita un dictamen sobre los siguientes aspectos: ¿Cómo puede definirse la independencia administrativa y funcional inter orgánica que existe entre los órganos del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes? ¿Estos órganos cuentan con personalidad instrumental? ¿El Tribunal Electoral cuenta con potestad auto organizativa derivada su independencia administrativa?  ¿Cada órgano del Colegio, puede establecer sus propias políticas internas o todas ellas deben de ser aprobadas por la Junta Directiva? ¿Los comunicados generales a los colegiados los aprueba cada órgano o debe realizarse a través de coordinación por la Junta Directiva? ¿Las directrices, instrucciones y comunicados a los colaboradores los puede realizar cada órgano o debe realizarse en coordinación con la Junta Directiva? Autorizar al M.Sc. Fernando López Contreras, Presidente, para que gestione la consulta ante la Procuraduría General de la República, con relación a los puntos supra señalados. Aprobado por cinco votos.”


       Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal institucional, oficio CLYP-JD-AL-0-010-2021 de 28 de enero de 2021, el cual concluye:


“La independencia no ampara el ejercicio de potestades no atribuidas legalmente. La asignación de fines no implica una atribución de competencias. Es decir, la Administración no está autorizada para realizar cualquier acto que en su criterio implique concreción del fin público, porque la definición de los fines a los cuales debe responder la actuación administrativa no implica autorización de emisión de actos.


La creación de órganos generada con la reforma a la Ley 4770, para el cumplimiento de las distintas funciones, origina la necesidad de crear regulaciones entre los mismos, para así evitar futuros conflictos que afecten la eficiencia, eficacia, transparencia, probidad, rendición de cuentas y coordinación del Colypro.


Las competencias de los órganos del Colegio deben ser ejercidas con total independencia e imparcialidad, sus actuaciones estarán sometidas a la Asamblea y al ordenamiento jurídico. El órgano colegiado será responsable solamente por las resoluciones que dicte.


Entiéndase la independencia administrativa de un órgano como el ejercicio de titularidad de funciones necesarias para la consecución del fin público y no de organización o dirección. Por lo que los órganos del Colegio que ostenten dicha independencia no son de desconcentración máxima.”


Para atender la consulta, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones:


 


 


I.       LA LEY DEL COLEGIO DE LICENCIADOS Y PROFESORES HA CREADO UNA SERIE DE ÓRGANOS DESCONCENTRADOS SIN PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL.


 


Por reforma hecha a la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores, Ley N.° 9420 de 7 de febrero de 2017, se crearon una serie de órganos a los cuales se les ha reconocido independencia funcional, estos órganos están adscritos a aquella corporación profesional.


 


El artículo 31 de aquella Ley Orgánica ha creado la Fiscalía como independiente en el desarrollo de sus funciones.


 


“Artículo 31.- La Fiscalía es un órgano independiente en el desarrollo de sus funciones, dirigido por un fiscal nombrado en el mismo proceso electoral que se elige a la Junta Directiva y estará supeditado a la Asamblea General.”


 


El artículo 46 crea también el Tribunal de Honor como un órgano independiente en el desempeño de sus funciones.


 


“Artículo 46.- El Tribunal de Honor del Colegio es un órgano que actúa con independencia de funciones, integrado por cinco miembros colegiados de reconocida solvencia moral, tres propietarios y dos suplentes, nombrados según lo establecido en el inciso b) del artículo 13 de esta ley, para un período de tres años, sin derecho a reelección consecutiva. Para aspirar a una nueva elección, deben esperar al menos tres años, a partir de la fecha de expiración de su último período. Para la elección del Tribunal de Honor, se considerará la paridad de género, de manera que la diferencia entre el total de hombres y mujeres no sea superior a uno.”


 


Y el artículo 55 crea el Tribunal Electoral como un órgano con independencia funcional y administrativa.


 


“Artículo 55.- El Tribunal Electoral será un órgano con independencia funcional y administrativa de la Junta Directiva, estará integrado por cinco miembros propietarios y dos miembros suplentes, elegidos por la Asamblea General. Se debe garantizar la representación paritaria de ambos sexos. De forma tal, que la diferencia entre el total de hombres y mujeres no podrá ser superior a uno. Los miembros suplentes sustituirán las vacantes temporales o permanentes de los miembros propietarios.


Este Tribunal garantizará, en sus actuaciones, la participación democrática de las personas integrantes del Colegio; para ello, siempre actuará según los criterios de imparcialidad, objetividad y transparencia.


El cargo de integrante del Tribunal Electoral será incompatible con cualquier otro cargo del Colegio.


Las personas integrantes del Tribunal Electoral durarán tres años en sus funciones, no podrán ser reelegidos, ni electos en ningún puesto de elección popular del Colegio, hasta tanto se cumpla un período de tres años, a partir de la fecha en que finaliza su nombramiento. El Tribunal Electoral designará de su seno, entre sus propietarios, una Presidencia, una Vicepresidencia, una Secretaría y dos vocalías.”


 


Es claro que el Legislador ha reconocido independencia funcional a esos órganos – Fiscalía, Tribunal de Honor y Electoral – en razón de la naturaleza de las funciones que están llamados a desempeñar, sea la potestad disciplinaria y la función electiva interna.


 


El Legislador, en ejercicio de su discrecionalidad para configurar el ordenamiento jurídico, ha estimado que, por la finalidad de dichas funciones; sea vigilar el cumplimiento del código deontológico y garantizar la elección democrática de los cargos de gobierno del Colegio de Licenciados y Profesores; lo más adecuado para el interés público ha sido garantizar independencia funcional a su Fiscalía, así como al Tribunal de Honor y al Electoral.


 


Luego, debe indicarse que por la independencia funcional que les garantiza la Ley, se debe comprender que tanto la Fiscalía como el Tribunal de Honor y el Electoral, son órganos desconcentrados.


 


Por regla de principio, los órganos de un ente, incluyendo aquellos que forman parte de la estructura administrativa de un colegio profesional, están sometidos a las órdenes y vigilancia de los superiores jerárquicos de la respectiva institución, verbigracia la Junta Directiva tratándose del Colegio de Licenciados y Profesores.  El superior jerárquico, en relación con los órganos inferiores, debe procurar la buena administración de los órganos por lo que puede revocar, anular o reformar sus actos, sea de oficio o en virtud de recurso de administrativo.  Es decir, que, como regla general, los órganos administrativos que integran un determinado ente, carecen de independencia funcional respecto del superior jerárquico, el cual tiene la potestad de girar órdenes, instrucciones y circulares, amén del poder de vigilar su acción e incluso revocarla o anularla.


 


Corolario de lo anterior, la regla es que los órganos de una institución, incluyendo los propios de un colegio profesional, carecen de independencia


 


De seguido, debe indicarse que cuando la Ley le otorga independencia funcional a un órgano es porque le ha reconocido un cierto grado de desconcentración.


 


En nuestra jurisprudencia administrativa, se ha señalado que la independencia funcional significa la posibilidad de ejercicio de la competencia sin interferencias del órgano al cual se pertenece. Independencia de criterio que faculta para resolver sin sujeción a instrucciones, direcciones u órdenes emanadas del superior. La independencia funcional se comprende como independencia administrativa dirigida a asegurar el cumplimiento propio de la competencia atribuida. Al respecto, es vital citar el dictamen C-202-1996 de 16 de diciembre de 1996:


 


“La independencia funcional significa la posibilidad de ejercicio de la competencia sin interferencias del órgano al cual se pertenece. Independencia de criterio que faculta para resolver sin sujeción a instrucciones, direcciones u órdenes emanadas del superior; es decir, la actuación de la Defensoría está fundada en la valoración que ella misma haga y no en la apreciación de la Asamblea Legislativa. Independencia administrativa dirigida a asegurar el cumplimiento propio de la competencia atribuida.”


 


Ergo, es claro que el órgano al que la Ley le reconoce independencia funcional o administrativa es un órgano con un grado de desconcentración, pues está exento de la posibilidad de que el superior revoque o revise sus actos, tampoco está sujeto a órdenes, instrucciones o circulares. (Doctrina del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública)


 


Se insiste. Los artículos 31, 45 y 55 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores fueron reformados para otorgarle independencia funcional y administrativa a su Fiscalía, al Tribunal de Honor y al Tribunal Electoral configurándolos como órganos de desconcentración máxima.


 


La Fiscalía esencialmente tiene por función velar por el fiel cumplimiento de esta ley, el Código Deontológico y los reglamentos del Colegio, por parte de todos los órganos e instancias de la Corporación y de sus colegiados en general. Fiscaliza y controla el ejercicio legal, ético y de las competencias de la profesión además de llevar a cabo los procesos de instrucción por denuncias presentadas contra los colegiados, sea de oficio o a instancias de parte. (Artículo 34 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores)


 


En el ejercicio de sus funciones, cuya esencia se relaciona con la vigilancia del ejercicio ético de la profesión y de la actuación de los órganos del colegio, la Fiscalía goza un grado de desconcentración máxima respecto de la Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores.


 


El Tribunal de Honor tiene por función esencial resolver de las denuncias que se interpongan ante la Fiscalía e imponer sanciones a los colegiados. (artículo 51 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores)


 


De forma análoga a lo que sucede con las actuaciones de la Fiscalía, en el ejercicio de sus funciones resolutorias y sancionatorias, el Tribunal de Honor goza de un grado de desconcentración máxima respecto de la Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores.


 


El Tribunal Electoral tiene por función esencial, organizar, dirigir y vigilar todos los procesos electorales del Colegio de Licenciados y Profesores.


 


Así como sucede con la Fiscalía y el Tribunal de Honor, el Tribunal Electoral goza, para el ejercicio de sus funciones electivas, de un grado de desconcentración máxima respecto de la Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores.


 


Ahora bien, la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores; no obstante la independencia funcional al que somete a la Fiscalía y a sus tribunales administrativos internos; atenúa, en cierta medida, su régimen de desconcentración, pues si bien la Ley asegura la desconcentración máxima respecto de la Junta Directiva, el artículo 13.i de esa Ley, otorga a los colegiados la posibilidad de recurrir en apelación, ante la Asamblea General, sus resoluciones.


 


Efectivamente, pese a que la Fiscalía, el Tribunal de Honor y el Tribunal Electoral gozan de desconcentración máxima respecto de la Junta Directiva; sus resoluciones son recurribles en apelación ante la Asamblea General. Se transcribe el artículo 13.i en comentario:


 


“Artículo 13.- Son deberes de la Asamblea General:


i) Conocer toda apelación en alzada a las resoluciones de la Junta Directiva, la Fiscalía, el Tribunal de Honor y el Tribunal Electoral. El recurso debe interponerlo el interesado dentro de los tres días hábiles posteriores a la publicación del acta respectiva por los medios que utiliza el Colegio, conocidos de previo por los colegiados. El plazo correrá el día siguiente de la publicación.”


 


Asimismo, el numeral 13.h le otorga a la Asamblea General, la potestad de examinar los actos de la Fiscalía, así como conocer las quejas interpuestas en su contra o de sus integrantes, por infringir esta ley, su reglamento o los reglamentos emitidos por el Colegio.


 


Evidentemente el hecho de que la Ley garantice a la Fiscalía y a sus Tribunales Internos un grado de desconcentración respecto de la Junta Directiva pero que otorgue la posibilidad de recurrir sus decisiones ante la Asamblea General, atenúa la independencia funcional, pues si bien aquellos órganos pueden actuar sin estar sujetos a las directrices de la Junta Directiva, y sin que ésta pueda revisar sus actuaciones, lo cierto es que los actos de aquellos órganos desconcentrados, sin embargo, pueden ser al menos revisados, vía recurso, por otro órgano jerárquico, específicamente la Asamblea General.  Tómese nota de lo dispuesto en el artículo 56.e en el sentido de que las decisiones del Tribunal Electoral tienen recurso de revocatoria o reconsideración y nulidad concomitante, ante el Tribunal Electoral, y recurso de apelación en alzada ante la Asamblea General.


 


Por supuesto, la posibilidad de que los actos de un órgano desconcentrado puedan ser revisados, vía recurso, por una Asamblea General, es una norma especial peculiar de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores que no encuentra un locis en la dogmática jurídica del instituto jurídico de la desconcentración.


 


Sin embargo, es claro que el Legislador ha decidido configurar el régimen del Colegio de Profesores y Licenciados de una forma especial, dando a la Fiscalía y a los tribunales internos independencia respecto de la Junta Directiva, pero creando un recurso administrativo que, sin embargo, permita revisar determinadas resoluciones por parte de la Asamblea General. Tómese nota de la obligación de la Fiscalía y de los tribunales internos de publicar las actas donde consten sus decisiones, a efectos de que le corra el plazo de impugnación al colegiado interesado en recurrir ante la Asamblea General.


 


De otro lado, cabe destacar que la desconcentración otorgada a la Fiscalía y ambos tribunales internos, tanto el de Honor como el Electoral, solamente les otorga independencia funcional para el ejercicio de sus competencias esenciales, sea las atribuciones que son la razón de ser que ha justificado su creación. Fuera de las competencias desconcentradas, esenciales para la Fiscalía y los tribunales internos, dichos órganos están sometidos, por relación jerárquica, con la Junta Directiva y con la Asamblea General.


 


Así las cosas, es claro que, a pesar de su independencia funcional, tanto la Fiscalía como los tribunales internos, carecen de una potestad para reglamentar su organización. Esta potestad, por ministerio del artículo 13.c de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores, pertenece a la Asamblea General la cual debe reglamentar su organización, respetando su régimen de desconcentración. Esto sin perjuicio de la potestad del Tribunal Electoral de proponer las reformas del reglamento de elecciones internas del Colegio. Artículo 56.e de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores.


 


Ni la Fiscalía ni el Tribunal de Honor, tampoco el Tribunal Electoral tienen la potestad de nombrar a sus subordinados. Los nombramientos del personal que asista a dichos órganos en el cumplimiento de sus funciones, es una prerrogativa de la Junta Directiva. (Artículo 23.g de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores)


 


Tampoco ninguno de los órganos desconcentrados, sea la Fiscalía o los tribunales internos, tienen competencia para elaborar el proyecto de presupuesto ni tampoco aprobarlo, pues estas prerrogativas pertenecen a la Junta Directiva y a la Asamblea General – artículos 13.e y 23.l – sin perjuicio de la potestad del Tribunal Electoral de Elaborar de proponer a la Junta Directiva el presupuesto para la realización de las elecciones y las actividades electorales. Artículo 56.b de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores.


 


Importa denotar que igual acontece con las publicaciones que deban hacer los órganos desconcentrados, las cuales obviamente deben ser remitidas a la Junta Directiva para que ésta apruebe el respectivo gasto. Esto por disposición del artículo 23.n de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores.


 


Finalmente, se acota que la Ley no le ha otorgado personalidad jurídica instrumental a ninguno de los órganos desconcentrados del Colegio de Licenciados y Profesores.


 


II.     CONCLUSIÓN:


 


A partir de lo expuesto, se concluye que:


·        Que los artículos 31, 45 y 55 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores fueron reformados para otorgarle independencia funcional y administrativa a su Fiscalía, al Tribunal de Honor y al Tribunal Electoral configurándolos como órganos de desconcentración máxima. Ninguno de estos órganos cuenta con personalidad jurídica instrumental.


 


·        La independencia funcional y administrativa significa la posibilidad de ejercicio de la competencia sin interferencias del órgano al cual se pertenece. Independencia de criterio que faculta para resolver sin sujeción a instrucciones, direcciones u órdenes emanadas del superior. La independencia funcional se comprende como independencia administrativa dirigida a asegurar el cumplimiento propio de la competencia atribuida.


 


·        Que la desconcentración otorgada a la Fiscalía y ambos tribunales internos, tanto el de Honor como el Electoral, solamente les otorga independencia funcional y administrativa para el ejercicio de sus competencias esenciales, sea las atribuciones que son la razón de ser que ha justificado su creación. Fuera de las competencias desconcentradas, esenciales para la Fiscalía y los tribunales internos, dichos órganos están sometidos, por relación jerárquica, con la Junta Directiva y con la Asamblea General.


 


·        Que, a pesar de su independencia funcional, tanto la Fiscalía como los tribunales internos, carecen de una potestad para reglamentar su organización. Esta potestad, por ministerio del artículo 13.c de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores, pertenece a la Asamblea General la cual debe reglamentar su organización, respetando su régimen de desconcentración. Esto sin perjuicio de la potestad del Tribunal Electoral de proponer las reformas del reglamento de elecciones internas del Colegio. Artículo 56.e de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores.


 


·        Que las publicaciones que deban hacer los órganos desconcentrados del Colegio de Licenciados y Profesores, deben ser remitidas a la Junta Directiva para que ésta apruebe el respectivo gasto. Esto por disposición del artículo 23.n de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores.


 


Atentamente,


 


 


Jorge Andrés Oviedo Álvarez  


Procurador Adjunto


JAOA/hsc


Código 3872-2021