09 de junio del 2021

C-163-2021

 

Señor

Mercedes Hernández Méndez

Secretaría Concejo Municipal

Municipalidad de Barva

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio Nº SM-0617-2020, de fecha 19 de junio del 2020, mediante el cual nos transcribe y notifica el Acuerdo N° 458-2020 tomado por el Concejo Municipal de Barva, en su Sesión Ordinaria No. 34-2020, celebrada en el Salón de Sesiones de la Municipalidad de Barva a las diecisiete horas con cero minutos del día 08 de junio del 2020, Artículo 03, el que luego de transcribir en su totalidad el criterio legal emitido por el Licenciado Alonso Rodríguez Vargas, Asesor Legal del Concejo, se consulta:

 

“El Concejo Municipal acuerda recibir y aprobar dicho informe, aprueba consultar a la Procuraduría General de la República las siguientes interrogantes:

 

En el caso de ausencia por vacaciones o incapacidad temporal de la persona titular del puesto de trabajo de la secretaría del Concejo Municipal:

 

1-Si la persona que asume las funciones sustituyendo a la titular lo hace como un recargo de funciones o como una suplencia y si debería modificarse su salario?

 

2-Si la persona que asume las funciones sustituyendo a la titular tiene derecho al pago de jornada extraordinaria?

 

3-La asistencia de quien ejerza el puesto de secretarÍa a las sesiones ordinarias o extraordinarias del Concejo, se debe considerar jornada ordinaria o extraordinaria?

 

4-Si procede el pago de reconocimiento salarial del recargo de funciones y de horas extra se puede hacer de forma retroactiva?

 

INFORME APROBADO Y TRASLADADO

 

CONSULTA APROBADA

 

VOTACIÓN UNÁNIME

 

(5 VOTOS)

 

VOTAN POSITIVAMENTE: INGRID MARÍA RODRÍGUEZ JIMÉNEZ, MARÍA ISABEL MONTERO SECURA, MARVIN MORA RÍOS, MÓNICA HERNÁNDEZ SEGURA, HEIDY MURILLO CALVO.”

 

De un análisis de la presente consulta, se debe advertir desde ya que lamentablemente no podremos atenderla, ya que existen dos razones de peso que nos impiden verter pronunciamiento en cuanto al fondo de su consulta, conforme se detalla a continuación.

 

I.- ANTECEDENTES de la consulta:

 

Tal y como se desprende de la presente gestión, y puntualmente del contenido del Criterio Legal N° AJCM-ARV-0040-2020 del 02 de junio del 2020, elaborado por el Licenciado Alonso Rodríguez Vargas, existe toda una controversia a lo interno de la Municipalidad de Barva acerca de lo dispuesto por el Departamento de Recursos Humanos, en orden al tema de la persona que sustituye la ausencia por vacaciones o incapacidad temporal de la titular del puesto de trabajo de “Secretaria del Concejo Municipal”.

 

Situación que ha generado que el Asesor Legal del Concejo Municipal, discrepe sobre lo manifestado por el Encargado de Recursos Humanos del Municipio. Concretamente, el señor Rodríguez Vargas analiza la situación concreta que se presenta, en los siguientes términos:

 

“Haciendo el análisis del caso de resolver las ausencias del titular de la secretaría del Concejo Municipal nos parece que lo establecido por este Decreto debe aplicarse, específicamente aplicando el concepto de recargo de funciones tal y como en este informe lo hemos venido explicando. En el caso de la Municipalidad de Barva el mismo encargado de Recursos Humanos determinó que se trata de recargo de funciones, sin embargo aplica el criterio temporal para negar el reconocimiento salarial.

 

SOBRE LA POSICION DE RECURSOS HUMANOS.

El compañero Luis Vargas Rodríguez encargado del Departamento de Recursos Humanos mediante oficio Nº LVDRH-073-2019 del 09 de octubre del 2019 estableció la posición del departamento, resumiendo, Recursos Humanos tiene por cierto que las horas extra laboradas deben ser remuneradas y sobre el tema del recargo de funciones establece la aplicación del Estatuto del Servicio Civil en el sentido de que si el plazo es menor a un mes no se debe remunerar y es obligatoria para el trabajador.

 

Le informo que en relación al pago de recargo de funciones se debe acatar lo que establece la normativa, específicamente el Reglamento del Estatuto del Servicio Civil en su artículo 22 bis inciso b ), que dice: " ... Artículo 22 bis. - Los traslados, reubicaciones y recargos de funciones se regirán de acuerdo con lo que se indica a continuación:

a. Los traslados y reubicaciones podrán ser acordados unilateralmente por la Administración, siempre que no se cause grave perjuicio al servidor.

b. Los recargos de funciones de puestos de mayor categoría, que excedan de un mes, podrán ser remunerados, pero estarán sujetos a la aprobación previa de la Dirección General, la que deberá constatar que el servidor a quien se hiciere el recargo, reúne los requisitos establecidos ... "

 

Continúa manifestando Recursos Humanos[1]:

(…)

 

Por tanto, queda claro que, para poder reconocer económicamente un recargo de funciones, dicho recargo debe ser por un tiempo mayor a un mes; en el caso particular de la Sra. XXXXXX, si se cuenta con el contenido económico suficiente se le puede reconocer el recargo de funciones del período del 29 de agosto al 30 de setiembre del 2019, pero en relación a la solicitud de que se le reconozcan todos los períodos en que ha sido nombrada como Secretaria del Concejo Municipal Ad-Hoc, no aplicaría al ser períodos menores a un mes.

 

Finalmente el Departamento de Recursos Humanos estableció en el oficio citado una serie de recomendaciones:

• Verificar con la Administración Tributaria y Financiera, si existe contenido para realizar el pago del recargo de funciones.

• Se debe prever el contenido económico para el eventual pago de un recargo de funciones, ya que no podemos comprometer recursos económicos si no están debidamente aprobados y disponibles.

• Si el recargo de funciones es menor a un mes se le debe informar al funcionario(a) con anterioridad que dicho recargo no será remunerado.

• Solicitarles principalmente a las jefaturas que, tengan en consideración que, para poder justificar el pago del recargo de funciones de sus asistentes, deben realizar la planificación anual de sus vacaciones por períodos mayores a un mes.

• Se debe verificar con anterioridad si se cuenta con el recurso económico aprobado y disponible, para poder efectuar el pago de tiempo extraordinario.

• Gestionar un refrescamiento para las jefaturas de las directrices para la aplicación de la jornada extraordinaria y para el control, seguimiento y fiscalización de las mismas.”

 

Aunado a lo anterior, el Asesor Legal del Concejo, luego de citar parte del fundamento de lo concluido en el oficio Nº LVDRH-073-2019, elaborado por el Departamento de Recursos Humanos, define su posición sobre la situación concreta que analiza, en los siguientes términos:

 

“Todo trabajador tiene el derecho a que se le remunere con la misma retribución para las funciones que ejecutó si la Municipalidad considera lo contrario, no es razonable cargar sobre el trabajador las consecuencias de asumir otras funciones y responsabilidades distintas y que no existe reconocimiento salaria, (sic) es decir, que la Municipalidad pretenda beneficiarse de esas labores, sacrificios y conocimientos sin otorgar la debida retribución.

 

(…)

 

Pensando de nuevo en el caso que nos ocupa, la ausencia de la persona colaboradora en el puesto de secretaria del Concejo Municipal, tenemos que en la Municipalidad de Barva históricamente se ha resuelto con un recargo de funciones que ejecutará quien el Concejo designe, así tenemos que el recargo incluye todas las funciones del puesto de Secretaria del Concejo Municipal, siguiendo el concepto de igualdad salarial, nos permite observar, que quien ejerce el recargo; al ejecutar el mismo trabajo que otra persona de rango superior, merece la misma remuneración, más derecho si está ejerciendo dos puestos al mismo tiempo lo que le genera muchísimo más esfuerzo, sacrificio y responsabilidad. El principio de igualdad salarial está contemplado tanto en la Constitución Política como en los tratados de la OIT ratificados por nuestro país, normas de mucho más jerarquía que un decreto o más aún de un reglamento o directriz, de tal forma que este principio es de aplicación prioritaria sobre lo establecido en normas de menor jerarquía como el Estatuto del Servicio Civil o de directrices municipales y en consecuencia, cuando una persona realice un trabajo de iguales condiciones de cualitativas y cuantitativas que otro funcionario tiene el derecho a percibir el mismo salario que recibe el titular del puesto del que se recargan funciones, la Municipalidad no puede obviar esas normas de máxima jerarquía y aplicar normativa de inferior rango como directrices del Servicio Civil, un manual de puestos o en un reglamento administrativo cuyo valor es de rango inferior.

 

(…)

 

Acogerse a la aplicación del requisito temporal para justificar el no pago del ajuste de salario por recargo de funciones, es una interpretación restrictiva en contra de los derechos del trabajador y constituye una conclusión que de forma ilegal e injusta favorece al patrón quien se beneficia del esfuerzo extra de su funcionario sin otorgarle ninguna retribución. Lo anterior se refuerza con la consideración que el patrón, en este caso la Municipalidad, conoce de antemano, por ser una costumbre históricamente utilizada, la necesidad que tiene todos los años de sustituir a la persona colaboradora de la secretaría del Concejo Municipal en sus ausencias temporales como vacaciones y eventualmente incapacidades, en buenas palabras, conociendo la necesidad la Municipalidad está en toda posibilidad de planificar cómo va a ejecutarse la sustitución de la secretaría del Concejo y resguardar los recursos financieros para tales efectos.

 

Indudablemente, el recargo de funciones implica un gravamen, pues impone al funcionario afectado, el deber extraordinario de cumplir con funciones adicionales a las inherentes a su puesto de trabajo, y que por demás corresponden a funciones pertenecientes a un puesto de mayor categoría. Pretender que un funcionario asuma y ejecute labores de recargo de funciones, especialmente por períodos que están predeterminados como la cobertura de vacaciones de un funcionario y que bien puede haber una planificación y su debida previsión presupuestaria independientemente del plazo, pretender eso sin que se le reconozca salarialmente este doble esfuerzo y la mayor responsabilidad asumida podría incluso constituir un enriquecimiento impropio por parte de la Municipalidad y una violación a los derechos laborales.”

 

Finalmente, luego de emitir las diez conclusiones[2], en el Criterio Legal se realiza una recomendación a futuro: “la Municipalidad, entiéndase Alcaldía y Concejo Municipal, deben asegurarse, no solo de contar de previo con las reglas de juego definidas sino también deben asegurarse que estas situaciones queden debidamente documentadas, para efectos de control interno y para minimizar eventuales reclamos futuros. En este sentido, se aconseja revisar las políticas y procedimientos existentes en la Municipalidad para el manejo de estos casos, y así evitar que situaciones tan confusas como la que se presenta para quien asuma recargos o sustituciones ante ausencias de funcionarios municipales, especialmente en puestos de jefaturas o puestos de suma importancia como la secretaría municipal.”

 

Además, se aclara que el informe -entiéndase el criterio legal- es un análisis de la situación actual y no constituye ningún criterio vinculante para la Administración Municipal, que al final de cuentas es quien tiene la potestad de regular los asuntos laborales como los aquí tratados.

 

II.- Incumplimiento de requisitos de admisibilidad para el trámite de consultas ante la Procuraduría General de la República:

Luego de un exhaustivo análisis y conforme se adelantó, dos situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante.

En primer lugar, estamos ante una situación concreta que a nivel interno del municipio ha generado una gran controversia, y en segundo lugar, no escapa a esta Procuraduría que en el fondo lo que se pretende indirectamente es la revisión de lo dispuesto en el oficio Nº LVDRH-073-2019 del 09 de octubre del 2019, elaborado por el Encargado del Departamento de Recursos Humanos de esa Municipalidad; es decir, se intenta que ejerzamos un control de legalidad de actuaciones concretas de esa administración activa, lo cual es totalmente improcedente.[3]

Conforme lo hemos razonado en nuestra jurisprudencia administrativa, como parte de los requisitos de admisibilidad derivados de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, se exige que las consultas sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos genéricos o abstractos, pues nuestra función consultiva está contemplada como una atribución para abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico, que luego la Administración activa puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen (Entre otros muchos, los dictámenes C-162-2012, C-015-2021 y C-147-2021).

Debe tomarse en cuenta que, de pronunciarnos en los términos planteados en esta consulta, en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo y una violación de la autonomía municipal constitucionalmente reconocida, pues la Municipalidad consultante quedaría vinculada por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en el municipio, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

En este contexto, del estudio minucioso del objeto de la consulta, podemos concluir que si bien en apariencia la misma ha sido presentada en términos generales y abstractos, no podemos desconocer, por su directa alusión en el criterio legal que se acompaña, la innegable existencia de un asunto concreto y específico, el cual incluso fue valorado por el Departamento de Recursos de esa Municipalidad, basándose en nuestra abundante jurisprudencia administrativa y judicial; de la cual el propio Asesor Legal del Concejo cita en su criterio.

En todo caso, para poder atender las 4 interrogantes que se enuncian – por la forma en que fueron redactadas- tendría que analizarse indiscutiblemente cada caso en particular, tanto en orden al tema del reconocimiento de jornada extraordinaria, como el recargo de funciones y suplencias, cuyos parámetros normativos y jurisprudenciales para su abordaje el criterio legal señala; incluso también se evidencia de lo dispuesto por el Departamento de Recursos Humanos. Ergo, se insiste corresponde a las autoridades competentes de esa municipalidad, conforme a la autonomía municipal, resolver las consultas concretas que se exponen en esa sede administrativa, si a la fecha no lo han realizado, con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico, bajo su entera responsabilidad.

 

III.- Conclusión:

 

Por lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Se deniega su trámite y se archiva.

 

Cordialmente,

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública

Yav/hcm