14 de mayo de 2021

C-129-2021

Señora

Iris Arroyo Herrera

Alcaldesa

Municipalidad de Puriscal

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° MP-AM-0353-2021 de fecha 17 de marzo de 2021, mediante el cual nos plantea la siguiente interrogante:

¿Puede la Municipalidad utilizar recursos producto de las multas que se generen de la Ley N° 3580 para la contratación de una empresa que brinde los servicios, instale parquímetros y demás funciones que establece esta ley, de acuerdo a lo dispuesto en su artículo 7?

Adjunta Ud. criterio de la Asesoría Jurídica del municipio, emitido mediante oficio N° MP-AM-SJ-CRITERIO 017-2021 de fecha 26 de febrero de 2021, suscrito por la Coordinadora de Servicios Jurídicos del gobierno local. Al respecto, dicho criterio realiza un análisis de la naturaleza jurídica no tributaria de las tarifas por aparcamiento de vehículos establecidas en la Ley N° 3580, a la luz de los pronunciamientos que al respecto ha emitido la Sala Constitucional.

Por último, refiere que el numeral 7 de la Ley N° 3580 establece los supuestos en que pueden ser utilizados los fondos recaudados a raíz de esa ley, por lo que concluye que el dinero recaudado por concepto de multas puede ser utilizado para el pago de mantenimiento y administración de los sistemas de estacionamiento, en la construcción y el mantenimiento de vías públicas, en la instalación de sistemas de video vigilancia cantonal y el desarrollo de cuerpos de policía municipal, de conformidad con el artículo 7 de la ley N° 3580.

I.       INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA EN RELACIÓN CON TEMAS DE MANEJO DE FONDOS PÚBLICOS.

La Alcaldesa nos consulta sobre la regularidad jurídica de que el municipio utilice los recursos provenientes de las multas que se generan por aplicación de la Ley N° 3580, para la contratación de una empresa que brinde servicios, instale parquímetros y demás funciones que establece esa normativa. Lo anterior, al tenor del numeral 7 del texto legal.

Al respecto, debemos advertir que el análisis de fondo puntual sobre esa interrogante se enmarca en el ámbito competencial asignado constitucional y legalmente a la Contraloría General de la República, competencia que es exclusiva, excluyente y prevalente.

En efecto, el artículo 183 de la Constitución Política[1] le encarga a la Contraloría General de la República la fiscalización y control de la Hacienda Pública. Esa es la norma en la cual se encuentran asentadas las regulaciones contempladas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ley N° 7428, en la cual se establece expresamente el carácter vinculante de sus pronunciamientos y su investidura como órgano rector en la materia. Los numerales 4 y 6 de la citada ley preceptúan lo siguiente:

“Artículo 4.- Ámbito de su Competencia. La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública.…

Se entenderá por sujetos pasivos los que están sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, de acuerdo con este artículo.

Los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización.”

Artículo 12.- Órgano rector del Ordenamiento. La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley.

Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.

La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización.

La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear.”  (Énfasis propio)

Asimismo, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en el ordinal 5, establece el límite del ámbito de competencial de este órgano superior consultivo, al señalar:

 “Artículo 5.- Casos de excepción:

   No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

Cabe recordar que en forma reiterada esta Procuraduría ha declinado el ejercicio de la función consultiva cuando la materia es exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República, pues en ese campo los criterios del órgano contralor resultan vinculantes para todos los operadores jurídicos.

En este sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-067-2008 de fecha 06 de marzo 2008, C-340-2009 de 8 de diciembre de 2009, C-043-2010 de 19 de marzo de 2010, C-37-2012 de 2 de febrero de 2012, C-159-2012 de fecha 27 de junio de 2012, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-040-2018 de 23 de febrero de 2018, C-224-2019 del 9 de agosto del 2019, C-045-2020, C-66-2020, así como la opiniones jurídicas números OJ-305-2019 de fecha 22 de octubre del 2019 y OJ-081-2020 de fecha 09 de junio de 2020.

Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentran el manejo de fondos públicos y la contratación administrativa.

En virtud de las razones expuestas, no podemos entrar a rendir un criterio de fondo con carácter vinculante. Antes bien, ese gobierno local habrá de estarse a lo que eventualmente resuelva la Contraloría General sobre el tema. No obstante, en un afán de colaboración con la consultante, nos permitimos hacer algunas consideraciones generales respecto de la inquietud planteada.

II.     CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA LEY N° 3580.

Sin perjuicio de lo explicado en el aparte anterior, siempre teniendo como norte la competencia prevalente de la Contraloría General, pero con el afán de orientar a la entidad consultante en una posible respuesta útil y concreta a la situación que plantea, valga rememorar algunas consideraciones generales que hemos sostenido sobre la naturaleza jurídica de la tarifa por estacionamiento contenida en la ley N° 3580, Ley de Instalación de Estacionómetros (Parquímetros). Al respecto, en el dictamen N° C-276-2012 de fecha 22 de noviembre de 2012, sostuvimos que:

“… a pesar de la denominación utilizada por el Legislador, es lo cierto que, desde el punto de vista del Derecho Tributario, la tarifa por estacionamiento no ostenta un carácter de impuesto y ni siquiera de tributo. Y en tal sentido se pronunció la Sala Constitucional en sentencia n.° 4548-95, de las 15:27 horas del 16 de agosto de 1995, al rechazar una acción de inconstitucionalidad en contra de la referida Ley.  En lo que interesa, la Sala Constitucional indicó:

“PRIMERO. Para resolver esta acción es medular la naturaleza jurídica no tributaria de las tarifas por aparcamiento de vehículos establecidas en la Ley aquí impugnada. Se ha motivado esta acción de inconstitucionalidad como sigue: A juicio del accionante, habría sido violentado el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política, pues la Asamblea Legislativa debió haber fijado el monto de la tarifa que ahora se examina. No obstante, no se trata de una figura tributaria, fundamentalmente porque le es ajena la coercitividad, elemento característico de esta última.

El ciudadano que aparca su vehículo en una zona de las indicadas por la ley que se examina, utiliza temporalmente parte de un bien de demanial, una vía pública, y como contraprestación, entrega determinado precio a la administración, situación que es ajena a la materia tributaria.

Por su parte, reza el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, "son tributos las prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones especiales), que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines".

La Constitución Política señala como atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa, establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar los municipales (inciso 13 del artículo 121 constitucional). Y, en efecto, no hacemos frente a impuestos, tasas o contribuciones especiales:

a) El supuesto que se examina no es un impuesto, pues por tal se entiende "el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente" (ibidem, párrafo segundo).

El pago de las tarifas por aparcamiento de vehículos, por el contrario, está sujeto a que el administrado efectivamente aparque su vehículo en una zona de las señaladas por la ley y obtenga el obvio beneficio de utilizar, por temporalmente que sea, un bien demanial, de forma que carece de rigor calificar la figura de impuesto.

b) Tampoco es una tasa, ya que por ésta se entiende "el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado" (ibidem, párrafo tercero).

Es elemento característico de las figuras tributarias el elemento de la coercitividad; se use o no un servicio, hay que pagarlo, y no es éste el caso, pues la tarifa es la contraprestación a un servicio que real, efectivamente, se reciba, y por lo demás, no se trata de un servicio inherente al Estado.

c) Por último, obviamente, no es una contribución especial, ya que ésta es definida como el "tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación" (ibidem, párrafo, cuarto).”

SEGUNDO. También estima el accionante que la que se analiza infringe el derecho fundamental al debido proceso, ya que cuando un vehículo se aparca sin satisfacer la tarifa correspondiente, su propietario está obligado a pagar diez veces el valor de la tarifa. Considera el accionante que se trata en la especie de una sanción impuesta sin intervención alguna de la autoridad judicial y sin posibilidad de defensa por parte del ciudadano. Sin embargo, las leyes deben interpretarse conforme a la Constitución Política, y solamente las normas palmariamente contrarias a esta última deben ser declaradas inconstitucionales, pues es propio de la naturaleza piramidal del ordenamiento que las disposiciones constitucionales, particularmente los derechos fundamentales, constituyan criterios fundamentales para la interpretación de todo el ordenamiento.

TERCERO. Dispone la legislación en examen que si el propietario del vehículo voluntariamente no cancela diez veces el valor de la tarifa de aparcamiento, debe pagar diez veces el valor de la tarifa, pero la Ley en examen no establece que el cobro deba realizarse sin atender el debido proceso, y debe interpretarse, con arreglo al debido proceso y a las características propias de éste según reiterada jurisprudencia de la Sala, que no puede privarse al ciudadano de la formulación expresa y detallada de cargos, que debe notificársele de los propósitos del proceso en su contra, que debe tener oportunidad de ofrecer prueba de descargo y de combatir la de cargo, y que el órgano director del procedimiento debe ser imparcial. De las anteriores consideraciones se concluye que, por una parte, la figura en estudio no es tributaria, y que, la otra, las leyes deben interpretarse conforme a la Constitución Política, en la especie conforme al debido proceso, de modo que los particulares casos en que este último eventualmente fuera irrespetado se examinarían en la jurisdicción común o, en su caso, en la vía de amparo.” Lo subrayado no es del original.

            Como bien apunta la Sala Constitucional, las tarifas que por estacionamiento de vehículos en las vías públicas determinadas al efecto cobran las municipalidades, conforme a la Ley en comentario, no son de naturaleza tributaria, fundamentalmente porque les es ajena la coercitividad, elemento característico de todo tributo (impuesto, tasa y contribución especial).

            En efecto, el elemento característico de las figuras tributarias es la coercitividad: se use o no un servicio, hay que pagarlo. Pero ese no es el caso, repito, de la tarifa por estacionamiento o aparcamiento, que se paga como contraprestación por un servicio real que recibe el propietario de un vehículo, a saber por la utilización temporal de un bien demanial como lo es una vía pública…”.

       Ahora bien, en el artículo 7 de la Ley N° 3580, el legislador dispuso el destino específico de los recursos económicos obtenidos de las tarifas de parquímetros, al establecer:

“Artículo 7- El producto de las multas a los infractores de esta ley corresponderá a las municipalidades respectivas. Lo que se recaude, por concepto de los impuestos autorizados por esta ley, será invertido en el mantenimiento y la administración de los sistemas de estacionamiento, en la construcción y el mantenimiento de vías públicas, en la instalación de sistemas de videovigilancia cantonal y el desarrollo de cuerpos de policía municipal.

(Así reformado por el artículo 4° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018)”

Tómese en cuenta que el ordinal 7 de la ley N° 3580, en reciente data[2] fue objeto de reforma legal, para incluir el desarrollo de los cuerpos de la policía municipal como uno de los supuestos en los que se podrán utilizar los recursos económicos obtenidos de las tarifas de parquímetros, siendo que originalmente dicha norma contemplaba destinos tales como el mantenimiento y la administración de los sistemas de estacionamiento, entre otros.

El destino específico de esos recursos es un tema ya abordado por los Tribunales de Justicia, particularmente el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, en la resolución N° 426-2006 de las nueve horas quince minutos del diez de octubre del dos mil seis. En dicha sentencia, actuando como órgano jerárquico impropio, señaló:

“… II.- En otro sentido, debe también señalarse que aun cuando pudiere ser discutible por su naturaleza su revisión en esta sede, es lo cierto que ya este Tribunal en sentencia número 123-2006 de las once horas del seis de abril del año en curso sobre un tema similar al aquí discutido determinó: " II- La Ley número 3580 del 13 de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, reformada por la número 6852 del 16 de febrero de 1983, autoriza en su artículo 1 a las Municipalidades a cobrar un "impuesto" cuando el tránsito así lo requiera, por el estacionamiento en las vías públicas, estableciendo el numeral 07 de las ley 3580, que el producto de las multas a los infractores de esta ley corresponderá a las municipalidades respectivas, debiendo invertirlo preferentemente en el mantenimiento y administración de los sistemas de estacionamiento, en la construcción y mantenimiento de vías públicas y en las obras de sanidad ambiental. De tal forma que fue el propio legislador quien creo la potestad municipal para el cobro de estacionamiento en las vías públicas, y de las multas a los infractores, teniendo los fondos procedentes de tal actividad un destino legalmente establecido…”  (Énfasis propio).

De esa manera, de conformidad con el marco regulatorio establecido en el artículo 7 de la Ley N° 3580, es claro que los fondos obtenidos en virtud de la aplicación de las multas a los infractores –que no son de naturaleza tributaria- tienen un destino específico fijado en el referido artículo 7°, el cual incluye, como vimos, el mantenimiento y la administración de los sistemas de estacionamiento. Así, cabe razonablemente entender –sin demérito de lo que eventualmente pueda señalar la Contraloría General de la República- que pueden considerarse incluidos la instalación de los parquímetros y los servicios técnicos requeridos, por tratarse de actividades afines a esas labores de mantenimiento y administración.

III.   CONCLUSIONES

Con vista en lo expuesto, se concluye que la consulta resulta inadmisible por tratarse de un asunto que es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República.

Lo anterior, sin perjuicio de las consideraciones que hemos expuesto en carácter de criterio orientador para el gobierno local.

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

   Andrea Calderón Gassmann                          Alejandra Solano Madrigal

    Procuradora                                                    Abogada de Procuraduría

ACG/KVR