21 de junio de 2021

C-175-2021

Señor

Gilberth Jiménez Siles

Alcalde

Municipalidad de Desamparados

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MD-AM-1134-2021 de 7 de junio de 2021, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:

“Al entrar en vigencia de la Ley 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, las instituciones del Gobierno Central así como las Instituciones Descentralizadas, se vieron sujetas a la aplicación de lo normado en la misma, dado que las municipalidades como entes descentralizados, en materia de salarios se rigen por la ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, se podría interpretar que dicha ley estaría haciendo una derogación tácita de aquellos artículos convencionales y reglamentarios que estuvieran impidiendo el reconocimiento del incentivo salarial de carrera profesional a puestos de bachillerato y superiores, entendiendo que tanto la Ley de Salarios Públicos como la Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, cuentan con lo jerarquía superior sobre los articulados de las convenciones colectivas y los reglamentos, que tengan que ver con materia salarial o incentivos salariales.”

            Adicionalmente, solicita que se reconsidere el dictamen no. C-256-2016 de 2 de diciembre de 2016, en el cual, ante consulta planteada por esa Municipalidad, se concluyó que “el artículo 102 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de esa Corporación Municipal autoriza el reconocimiento y pago de la carrera profesional únicamente a los profesionales con grado de Licenciatura, y a falta de normativa concurrente de distinto grado que regulen de forma diferente o contradictoria la denominada Carrera Profesional, por prevalencia de aquella norma reglamentaria no existiría fundamento jurídico para reconocer o seguir reconociéndola a profesionales con grado académico de bachiller universitario.”

En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020).

El segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, que dispone:

“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”

            Al respecto, hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

            Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, entre muchos otros).

            Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean.

            No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría.

            En esta ocasión, el criterio legal adjunto no responde la pregunta que finalmente se nos consulta, pues, se limita a señalar lo dispuesto por la Procuraduría en el dictamen no. C-256-2016 y a indicar que se debe solicitar su reconsideración, sin entrar a analizar si con base en las reformas practicadas por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (no. 9635 de 3 de diciembre de 2018), el Reglamento Autónomo de Servicio de la Municipalidad se ha visto modificado, y, por tanto, si existe fundamento normativo para reconocer el incentivo de carrera profesional a los bachilleres universitarios, tal y como se plantea en la consulta.

            Si bien es cierto, el dictamen C-256-2016 estaba referido a la posibilidad de reconocer ese incentivo a los bachilleres universitarios, en esta ocasión la consulta presenta una variante, y es determinar si después de emitida la Ley 9635, el marco normativo sufrió alguna variación, lo cual bien pudo haber sido analizado por la asesoría legal.

            Por tanto, al no responder lo que finalmente se nos consulta, el criterio legal adjunto no satisface las condiciones necesarias para cumplir el requisito de admisibilidad señalado en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.

Luego, en cuanto a la solicitud de reconsideración del dictamen C-256-2016, debemos señalar que la reconsideración de nuestros dictámenes se encuentra expresamente regulada en nuestra Ley Orgánica y está concebida como un procedimiento formal y excepcional, previsto para aquellos casos en los que, cuando esté de por medio el interés público, la administración consultante pueda requerir ante el Consejo de Gobierno la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen particular.

Para requerir la dispensa del Consejo de Gobierno, la administración consultante debe haber solicitado la reconsideración del dictamen ante la Procuraduría y ésta debe haber sido denegada por la mayoría de la asamblea de procuradores, convocada al efecto.

Concretamente, el artículo 6° citado dispone:

“Artículo 6°.- Dispensa en el acatamiento de dictámenes:

En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la resolución.

Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior.”

Resulta evidente que la solicitud de reconsideración se encuentra sujeta a dos requisitos esenciales: que sea requerida por la misma institución consultante y que esa solicitud se presente dentro de los ocho días siguientes a la fecha de notificación del dictamen, tal y como lo hemos exigido en otras ocasiones: 

“De entrada, nótese, que el primer párrafo de la norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el que podrá ser dispensado del carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional por virtud del interés público comprometido, entre los que se cita la seguridad pública o la relaciones exteriores.

Un segundo aspecto a considerar es que la disposición de cita prevé dos instancias sucesivas en este trámite, la primera ante la Procuraduría y la segunda ante el Consejo de Gobierno. De forma que para poder acudir a este último órgano, «como requisito previo», el órgano consultante tiene que solicitar la reconsideración dentro de los ocho días siguientes a la notificación del dictamen. Es decir, en lo que interesa a efectos de la presente solicitud se deben cumplir con dos requisitos formales para darle curso y elevarlo a la Asamblea de Procuradores: la legitimación del petente y el plazo…” (Dictamen No. C-081-2012 de 28 de marzo de 2012. En igual sentido véanse los pronunciamientos Nos. C-056-2014 de 26 de febrero de 2014, C-054-2016 de 11 de marzo de 2016, C-055-2016 de 11 de marzo de 2016, C-094-2017 de 3 de mayo de 2017, entre otros).

            Resulta evidente que en esta ocasión no se cumple con el plazo antes señalado, por lo que la gestión debe rechazarse. Y es que, aunque con base en lo señalado en el artículo 3° inciso b) la Procuraduría puede reconsiderar de oficio sus dictámenes cuando no se cumplen los requisitos antes expuestos, lo cierto es que en este caso no se explican cuáles son las razones por las cuales la Administración estima que el criterio debe reconsiderarse.

            Como ya se dijo, el criterio legal no entra a analizar lo consultado, y, en consecuencia, no expone cuáles son las razones jurídicas por las cuales estima que el criterio debe reconsiderarse.

            Por tanto, al no existir ninguna argumentación jurídica dirigida a justificar la solicitud de reconsideración planteada, ésta debe rechazarse.

            En todo caso, debe analizarse si lo que pretende la administración es solicitar la reconsideración del dictamen de la Procuraduría porque se estime que la conclusión a la que se llegó es incorrecta, o, más bien, consultar si lo dispuesto en ese dictamen mantiene vigencia en virtud de las normas legales emitidas con posterioridad.

            Con base en todo lo expuesto, se declara inadmisible la consulta formulada y se rechaza la solicitud de reconsideración planteada.

Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva la gestión. Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad correspondientes.

            De Usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora