20 de julio 2021

C-213-2021

Señor

Rogis Bermúdez Cascante

Presidente Ejecutivo

Consejo Nacional de Producción

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio PE OFIC 0224-21 del 17 de mayo de 2021, mediante el cual solicita que nos refiramos a lo siguiente:

¿Es jurídicamente posible que el Consejo Nacional de Producción a través del Programa de Abastecimiento Institucional pueda tener dentro de sus suplidores a Asociaciones Solidaristas que estén encadenadas a productores locales del sector agropecuario?

            En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica del Consejo Nacional de Producción mediante oficio DAJ-018-2021 del 21 de enero de 2021.

I.              SOBRE LO CONSULTADO

El Consejo Nacional de Producción (en adelante CNP), fue creado como un ente descentralizado del Estado mediante Ley 2035 del 17 de julio de 1956. Su finalidad es la transformación integral de las actividades productivas del sector agropecuario, en procura de su modernización y verticalización para darle eficiencia y competitividad; facilitar la inserción de tales actividades en el mercado internacional, con énfasis en los pequeños y medianos productores, para buscar una distribución equitativa de los beneficios que se generen y; mantener un equilibrio justo en las relaciones entre productores agropecuarios y consumidores para garantizar la seguridad alimentaria del país (artículo 3).

Lo anterior debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 5º de esa misma Ley, que define como actividades ordinarias del CNP, entre otras, impulsar y fomentar la industrialización agrícola y pecuaria en las zonas cuya posibilidad de producción lo amerite; otorgar garantía fiduciaria ante las instituciones financieras del Estado, a favor de organizaciones de pequeños y medianos productores agropecuarios; promover o fiscalizar el establecimiento de mercados, por medio de organizaciones de productores agropecuarios, asociaciones de desarrollo comunal o cooperativas; suscribir de sus ingresos, certificados de aportación o capital accionario de organizaciones de pequeños y medianos productores agropecuarios y; atender las necesidades prioritarias del sector productivo, con énfasis en las unidades productivas pequeñas y medianas.

Dichas normas de rango legal, son acordes con la obligación estatal de procurar el mayor bienestar de la población, con especial cuidado de la producción y el adecuado reparto de la riqueza, en los términos dispuestos en el artículo 50 de la Constitución y dentro de ese parámetro debe ubicarse también lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 2035, sobre el cual se consulta y que responde a esa concepción de Costa Rica como un Estado Social de Derecho.

El artículo 9° mencionado establece el fundamento jurídico del programa de abastecimiento institucional del CNP, al señalar en lo que interesa:

“Artículo 9.-     Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo Nacional de Producción (CNP) todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de esta Institución, a los precios establecidos.  Para tal efecto, dichos entes quedan facultados para que contraten esos suministros directamente con el CNP, el cual no podrá delegar ni ceder, en forma alguna, esta función.

    En cumplimiento de esta labor, el CNP deberá fungir, con carácter de prioridad, como facilitador en el acceso a este mercado, por parte de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas de Costa Rica.

    El CNP podrá contratar con otro tipo de proveedor o proveedores, cuando se carezca de oferta por parte del micro, pequeño y/o mediano productor nacional, o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional, a fin de resguardar el mercado, garantizando el servicio al cliente, mientras el CNP, con sus propios recursos, promueve, impulsa, desarrolla o gestiona y habilita los programas dirigidos a los proveedores prioritarios, señalados en el párrafo anterior de este artículo, como obligación expresa del CNP de apoyar, en el ámbito nacional, a este tipo de productores para incorporarlos a los procesos que desarrolla.

(…)”  (La negrita no forma parte del original)

De lo anterior, se desprende que los entes públicos están obligados a proveerse del CNP todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de éste, a los precios establecidos, para lo cual se autoriza a dichos entes para contratar directamente esos suministros con la entidad. 

La obligación allí establecida se refiere únicamente a los productos que sean parte del tráfico propio del CNP para lograr el cumplimiento de los fines otorgados por Ley. De lo anterior se colige que la limitación no abarca a toda la producción de productos agropecuarios o pecuarios, sino de aquellos que hayan sido definidos como tales por el propio Consejo para lograr los fines que el ordenamiento le asigna.

En este caso, el CNP actúa como un intermediario pues por sí mismo no produce bienes de consumo para la población, pero su finalidad es proteger al sector productivo. Por tanto, si bien los particulares pueden producir aquellos productos que forman parte del giro normal de actividades del Consejo, sólo podrían vender sus productos al Estado y a los otros entes públicos, si lo hacen a través del CNP.

La obligación impuesta en el artículo 9° garantiza una fuente de ingresos seguros para la institución, para la satisfacción del fin público que le fue encomendado, asegurándole un mercado a los productos de los pequeños agricultores. Por otro lado, se asegura a los entes públicos un distribuidor de suministros que está ajeno a la satisfacción de un fin estrictamente mercantil de tipo patrimonial, con lo cual se independiza a esos entes de los vaivenes propios del comercio.

Dada la importancia de esa función de abastecimiento institucional que el legislador asignó al CNP, hemos señalado que se trata de la titularidad de una función administrativa que no puede ser transferida a otro sujeto, público o privado, sin que exista una ley que lo autorice. Además, la propia ley reconoce esta función como de interés público (ver OJ-119-2001 del 3 de setiembre de 2001 y artículo 60 Ley 2035)

            Precisamente por tratarse de una función administrativa, debe ser ejercida bajo el principio de legalidad, dentro del parámetro autorizado por el propio legislador. Por tanto, está vedado a los entes públicos adquirir ciertos productos, si éstos están incluidos dentro de los que en el giro normal de su actividad comercializa el CNP, además, se impone una limitación a los productores particulares para negociar directamente con los entes públicos esos productos.

            El artículo 9° comentado además, establece el margen jurídico bajo el cual debe operar el CNP cuando actúa como intermediario, señalando expresamente que “En cumplimiento de esta labor, el CNP deberá fungir, con carácter de prioridad, como facilitador en el acceso a este mercado, por parte de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas de Costa Rica.”

            En otras palabras, el legislador le fijó como prioridad al Consejo contratar con micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas en el sector productivo nacional. Y únicamente lo autorizó a contratar otro tipo de proveedores cuando “se carezca de oferta por parte del micro, pequeño y/o mediano productor nacional, o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional, a fin de resguardar el mercado”.

            Es por ello que, el CNP no está autorizado, en principio, a contratar con proveedores diferentes de los que describe la norma, salvo claro está que se den las dos excepciones que ella misma señala, sea la falta de oferta o el desabastecimiento en el mercado nacional.

            En respaldo de lo anterior, debe destacarse que el artículo 9 de la Ley Orgánica del CNP, tenía una redacción distinta a la actualmente vigente, que establecía:

“ARTICULO 9º.- Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de éste, a los precios establecidos. A tal efecto, quedan facultados dichos entes para contratar directamente esos suministros con el Consejo.”

Fue mediante el artículo 1° aparte a) de la Ley N° 8700 del 17 de diciembre de 2008, que se introdujo la redacción que tiene en la actualidad. Revisando las actas legislativas de esta reforma, podemos encontrar, en lo que interesa, que la intención del legislador fue dotar de suficientes recursos al programa de abastecimiento institucional, para que el CNP “pueda cumplir con las funciones que le han sido encomendadas, entre las cuales se contemplan el apoyo al micro, pequeño y mediano productor agropecuario…” (exposición de motivos a folio 6 del expediente legislativo). Asimismo, se establecieron una serie de medidas adicionales pues se consideró que “el éxito y la permanencia de las actividades que realiza el micro, pequeño y mediano productor agropecuario depende de impulsar este tipo de medidas” (folio 7).

            Es claro entonces, que el legislador siempre tuvo en mente que el programa de abastecimiento institucional fuera un mecanismo de apoyo para el micro, pequeño y mediano productor, sin que haya autorizado al CNP a contratar con diferentes proveedores de manera prioritaria.

En cuanto a las asociaciones solidaristas, debe recordarse que estas encontraron originalmente su fundamento constitucional en los numerales 25 y 50 de la Constitución Política, referidos a la libertad de asociación, así como la equidad y el adecuado reparto de la riqueza. Posteriormente, en el año 2011, fue modificado el artículo 64 de la Carta Magna por el artículo único de la Ley N° 8952 del 21 de junio del 2011, publicada en La Gaceta N° 188 del 30 de setiembre de 2011, cuya letra actual y vigente dispone:

 “El Estado fomentará la creación de cooperativas como medio para facilitar mejores condiciones de vida de los trabajadores.  Asimismo, procurará el desarrollo del solidarismo como instrumento de crecimiento económico y social de los trabajadores, tanto en el sector privado como en el sector público.

Asimismo, reconocerá el derecho de patronos y trabajadores a organizarse libremente en asociaciones solidaristas, con el fin de obtener mejores condiciones de vida y desarrollo económico y social”.

En dicha norma, el Estado otorgó un mayor respaldo constitucional a las cooperativas y las asociaciones solidaristas, reconociendo su importancia como instrumentos de crecimiento económico y social de los trabajadores. Por tanto, éstas están circunscritas a la existencia de una relación laboral pública o privada.

Los fines de las asociaciones solidaristas están dispuestos en la Ley 6970 del 7 de noviembre de 1984, al señalar que deben procurar la justicia y la paz social, la armonía obrero-patronal y el desarrollo integral de sus asociados (artículo 2).

Consecuentemente, el fin de las asociaciones solidaristas está definido por ley y, por tanto, no puede equipararse con la actividad que realizan los micro, pequeños y medianos productores.

Es claro que al no estar expresamente mencionadas en el artículo 9 de la Ley 2035, las asociaciones solidaristas no están autorizadas en la norma legal para ser proveedoras prioritarias del CNP, salvo claro está que se cumpla alguna de las dos excepciones ya mencionadas que establece la propia norma. Aun cuando dichas asociaciones estén encadenadas a productores locales del sector agropecuario, no cuentan con autorización del legislador en la norma vigente.

II.           CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)                  El programa de abastecimiento institucional que reconoce el artículo 9° de la Ley 2035 del 17 de julio de 1956 a favor del CNP, es una función administrativa que debe ser ejercida bajo el principio de legalidad;

b)                 En dicho artículo el legislador le fijó como prioridad al CNP contratar con micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas en el sector productivo nacional. Únicamente lo autorizó a contratar otro tipo de proveedores cuando no haya oferta suficiente o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional, a fin de resguardar el mercado;

c)                  De las actas legislativas de la Ley N° 8700 del 17 de diciembre de 2008, que reformó el artículo 9° de la Ley 2035, se desprende que la intención del legislador era que el programa de abastecimiento institucional fuera un mecanismo de apoyo para el micro, pequeño y mediano productor, sin que haya autorizado al CNP a contratar con diferentes proveedores de manera prioritaria;

d)                 El fin de las asociaciones solidaristas está definido en la Ley 6970 del 7 de noviembre de 1984 y no puede equipararse con la actividad que realizan los micro, pequeños y medianos productores;

e)                  Ergo, el artículo 9 de la Ley 2035, no autoriza a las asociaciones solidaristas a ser proveedoras prioritarias del CNP, salvo que se cumpla alguna de las dos excepciones indicadas en la norma.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora