15 de octubre del 2021

PGR-C-294-2021

Señora

Cindy Bravo Castro

Gerente General

Instituto de Desarrollo Rural (INDER)

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° INDER-GG-210-2021 de fecha 08 de marzo del 2021, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con lo siguiente:

“¿Si se puede aplicar lo contenido en un reglamento Autónomo de servicios, cuando dentro de este, un artículo hace referencia textual de otro instrumento jurídico, que no está vigente o es ineficaz?”.

I.- Sobre la inadmisibilidad de la consulta:

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 inciso b) y 4, establece con plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, a saber:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

No obstante, de la existencia de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos); ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar dichos requerimientos de admisibilidad, mismos que deben verificarse a la hora de que se nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva.

Así, desde el dictamen C-315-2004 del 1 de noviembre del 2004, se recogió la citada línea jurisprudencial en los siguientes términos:

“En atención y cumplimiento del principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la competencia asignada a la Procuraduría General de la República, a través de su Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), implica que, en su ejercicio, debemos sujetarnos a las prescripciones que en ella se indican para lo que respecta a la función consultiva. Precisamente, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo establecen requisitos de admisibilidad, mismos que devienen de obligatorio análisis por nuestra parte.  Así, hemos perfilado una línea jurisprudencial en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión elevada a nuestro conocimiento. A modo de ejemplo, nos permitimos reseñar un dictamen (C-378-2003 del 2 de diciembre del 2003), en el que se indican los rasgos generales de la mencionada línea jurisprudencial:

“[…]

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante.  Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa”

Es oportuno aclarar que el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma. Sin embargo, ello no nos permite “sustituir” a la consultante, en tanto la formulación de la inquietud jurídica venga en tales términos que no sea posible desentrañar la voluntad del órgano u ente gestionante.

Tampoco sería válida la hipótesis que únicamente sea posible desentrañar el objeto de la consulta con referencia al criterio de la asesoría legal, pues, por esa vía, estaríamos en realidad haciendo una revisión de tal pericia profesional”. (El resaltado no pertenece al original) 

En consecuencia, en atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

Conforme se adelantó, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo y serio, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en el criterio deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005, C-276-2005 de 4 de agosto de 2005 y C-162-2020 de 04 de mayo del 2020, entre otros).

Esto es así, por cuanto el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma (Dictámenes C-021-2006 y C-022-2006, ambos de 20 de enero de 2006 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020). Es innegable entonces que ese criterio no sólo nos permite analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa, sino que también nos brinda importantes elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano o ente del que se trate; de suerte tal que el criterio externado por el asesor legal deviene en un elemento adicional necesario para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense (Dictamen C-151-2002 op. cit.).

Por consiguiente, no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo y específico para la consulta que interesa al órgano o institución, máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo de 2004, C-018-2004 del 16 de enero del 2004 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020).

De esta manera, se ha considerado entonces que la consulta sometida a nuestro conocimiento enuncia los puntos sobre los cuales persiste la duda en la Administración activa, a pesar del dictamen de la Asesoría Legal respectiva, y respecto de los cuales requiere entonces un pronunciamiento de este Órgano técnico superior consultivo (Dictámenes C-277-2002 del 16 de octubre del 2002, C-222-2004 del 6 de julio del 2004, C-025-2005 del 21 de enero del 2005, C-138-2005 op. cit., C-083-2006 de 01 de marzo del 2006 y C-165-2019 de 13 de junio de 2019, entre otros).

Dicho lo anterior, y luego de un análisis minucioso de la presente gestión, en primer término, se observa que el criterio legal N° INDER-PE-AJ-118-2021 del 19 de febrero del 2021 que se adjunta, fue elaborado por parte de la Asesoría Jurídica del INDER para atender una consulta puntual relacionada con el pago del auxilio de cesantía, por parte del Coordinador de la Oficina de Capital Humano, señor Gabriel Hernández Carvajal y no para plantear esta gestión. Indudablemente, según se desprende de lo allí dispuesto, atiende el requerimiento de esa oficina, y no de la Administración consultante.

Es decir, el criterio aportado no fue emitido específicamente para responder el cuestionamiento concreto que finalmente se nos consulta, incumpliéndose con el requisito de admisibilidad dispuesto por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.

Además, en esta ocasión se solicita nuestro criterio sobre la factibilidad de “aplicar el contenido de un reglamento autónomo de servicios, cuando dentro de éste un artículo hace referencia textual de otro instrumento jurídico, que no está vigente o es ineficaz”. Obsérvese que, en la anterior consulta no se precisa a cuál reglamento se refiere, ni el artículo o instrumento jurídico no vigente que se pide analizar, de tal manera que, no es posible realizar un estudio jurídico, cuando no se precisa el objeto de la consulta, a pesar de lo que se logra extraer de los antecedentes de esta solicitud.

Recordemos que, para el adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que se delimite la gestión que se presenta, y no que se requiera nuestra asesoría de forma tan general e indeterminada, que resulte inviable emitir un criterio jurídico, en esos términos. Ergo, no puede requerirse asesoramiento de manera tan ambigua, sin concretar o delimitar el alcance de la pregunta, como sucede en esta gestión.

Finalmente, si bien es cierto la presente consulta resulta inadmisible por lo indicado en los párrafos anteriores, se debe advertir que la naturaleza de nuestra función consultiva nos impide entrar a juzgar actuaciones o decisiones concretas que ya ha tomado la Administración. En ese sentido, de ninguna forma podemos valorar la legalidad de tales actuaciones, so pena de rebasar indebidamente nuestras propias competencias en materia consultiva.

La anterior precisión se debe realizar por lo desarrollado en el criterio legal N° INDER-PE-AJ-118-2021 del 19 de febrero del 2021, que forma parte de los antecedentes estudiados y que conforme se expuso, se emitió para dar respuesta al oficio INDER-GG-CH-0081-2021 del 08 de febrero del 2021, suscrito por el señor Gabriel Hernández Carvajal, Coordinador de la Oficina de Capital Humano del INDER, y mediante el cual textualmente se señaló, en lo de interés, lo siguiente: “En atención al oficio INDER-GG-CH-0081-2021 del 08 de febrero del 2021, se emite el presente criterio legal sobre el pago de Auxilio por Cesantía y la eventual confusión que existe entre el Reglamento Autónomo de Servicio del Instituto de Desarrollo Rural (en adelante “INDER”) y la Convención Colectiva, todo lo anterior relacionado con los oficios emitidos por la Contraloría General de la República (en adelante “CGR”) y la vigencia de dicho instrumento.”

Aunado a ello, es importante mencionar que a raíz del estudio que se realizó para atender el oficio n° INDER-GG-210-2021 de fecha 08 de marzo del 2021, por parte de esta Procuraduría General, se logró identificar que el tema del auxilio de cesantía y lo externado por la Contraloría General de la República, fue objeto de dos recursos de amparo presentados ante la Sala Constitucional, los cuales fueron declarados sin lugar, a través de las resoluciones nº 2020-014270, de las nueve horas veinte minutos del treinta y uno de julio de dos mil veinte y 2020-023209 de las diez horas veinte minutos del uno de diciembre de dos mil veinte, ambas emitidas por el Tribunal Constitucional.

Ahora bien, en el segundo recurso de amparo se dictó la Resolución Nº 2020-023209 de las diez horas veinte minutos del uno de diciembre de dos mil veinte, que dispuso: “II.- EL CASO CONCRETO. La inconformidad de los recurrentes sobre el cálculo de cesantía y otros extremos laborales a los amparados, constituye un asunto de mera legalidad que no compete dilucidarse ante esta Jurisdicción, motivo por el cual podrá, si a bien lo tiene, discutir los extremos planteados ante la institución recurrida, o en su defecto, en la jurisdicción ordinaria correspondiente. (En igual sentido, ver la Sentencia N° 2019-02281 de las 9:15 horas del 8 de febrero de 2019). Por otra parte, tampoco le corresponde a este Tribunal Constitucional definir si la convención colectiva aplicable a los tutelados, los montos a cancelar, si estos se ajustan o no al criterio de la Contraloría General de la República o lo acordado en sede judicial, pues son aspectos que, como tales, son propios de alegarse en la vía de legalidad ordinaria. En consecuencia, el recurso es inadmisible y así se declara.” Ello, nos hace presumir que muy probablemente el tema desarrollado en el criterio legal del INDER a la fecha se encuentre judicializado o en camino, donde finalmente se resolverán los casos concretos; otro motivo de peso para no emitir el criterio solicitado.

Tómese en cuenta lo aquí manifestado para futuras solicitudes que se presenten ante este Órgano Asesor.

II.- Conclusión:

Por las razones anteriormente expuestas, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Cordialmente.

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/HCM