1 de octubre de 2021

PGR-C-284-2021

Licenciada

Isabel Quirós Sánchez

Gerencia General

Consejo Nacional de Producción (CNP)

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos su oficio No. GG-OFIC-812-2021, de fecha 27 de setiembre de 2021, mediante el cual, en el tanto existen criterios divergentes con respecto artículo 21 de la V modificación a la Convención Colectiva vigente en esa institución, materializados en diversos reclamos administrativos, se pretende que esta Procuraduría General, en ejercicio de su función consultiva vinculante, interprete con un criterio definitivo los alcances de dicha norma convencional, a fin de determinar si para llenar un puesto vacante, el requisito académico puede dejarse de lado por los criterios de idoneidad, antigüedad y experiencia.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. DAJ-OFI-189-2021, de 16 de setiembre de 2021,  según el cual, ante el cambio operado en el tenor literal del artículo 21 en la última Convención Colectiva suscrita, toda regulación o interpretación devenida de esa norma convencional, debe ajustarse a los alcances y condiciones del texto hoy vigente.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por el (la) consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma.

Y en este caso es obvio que se nos pide que interpretemos la regla normativa contenida en el artículo 21 de la Convención Colectiva de Trabajo de los empleados de esa institución.

Determinado así inequívocamente el objeto de su gestión, podemos afirmar que un doble orden de situaciones convergen en el presente caso y nos impiden ejercer nuestra función consultiva vinculante sobre lo consultado.

En primer lugar, si bien en apariencia la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos, no podemos desconocer, por su indirecta alusión en el oficio No. DAJ-OFI-189-2021, la existencia de asuntos concretos y específicos pendientes de resolución en sede administrativa. Y conforme nuestra inveterada jurisprudencia administrativa, no le corresponde a la Procuraduría General de la República entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 y C-135-2014), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en estos casos, implicaría no sólo contravenir la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, sino sustituir ilegítimamente a la Administración activa, relevando con ello a los servidores públicos de las responsabilidades propias de su función; sobre todo, porque esa labor corresponde realizarla a la Administración activa y no a éste Órgano Asesor (Dictamen C-178-2016 de 29 de agosto de 2016).

 En segundo término, si partimos del hecho de que la negociación colectiva comporta la autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal (Dictámenes C-057-2005 y C-037-2017, así como el Pronunciamiento O.J.-029-2005, entre otros); esa singular naturaleza mixta o compuesta del Convenio Colectivo (contrato con efectos normativos o norma con origen contractual), en la que la interpretación y subsecuente aplicación le compete en exclusiva a los trabajadores y empleadores destinatarios del convenio, impide que podamos atender su gestión en los términos en que ha sido formulada, y por ende, ejercer la función consultiva requerida, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas. Entiéndase que, de acceder a su gestión, no sólo el CNP –entidad patronal-, sino también el Sindicato SINCONAPRO, quedarían vinculados por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre los alcances de la negociación colectiva concertada no estaría exclusivamente residenciada inter partes, sino en este órgano superior consultivo.

Según advertimos en el dictamen C-178-2016 op. cit., y lo reiteramos en los dictámenes C-037-2017 de 24 de febrero de 2017, C-023-2018 de 30 de enero de 2018, C-068-2018 de 16 de abril de 2018, C-288-2018, de 12 de noviembre de 2018 y C-199-2019 de 8 de julio de 2019, conforme a la más calificada doctrina, la interpretación y la aplicación de los convenios colectivos le corresponden en todos los supuestos de normalidad a los trabajadores y empleadores destinatarios. De modo que la aplicación cotidiana y pacífica de lo pactado presupone un entendimiento previo, esto es, una interpretación coincidente de lo que las cláusulas significan. Y cuando discrepen en la interpretación que haya de darse de una determinada regla del convenio, los denominados consejos de empresa, o en nuestro caso las juntas de relacionales laborales (comisiones paritarias), creados en los propios convenios colectivos, tienen protagonismo. De modo que las discrepancias sobre interpretación del convenio colectivo se intentan zanjar, en primera instancia, a través de acuerdos entre los delegados sindicales y los representantes del empresario, lo que pudiera llamarse una interpretación auténtica del pacto, asegurándose con ello su recta aplicación. Sin que ello obste, según el régimen jurídico de las decisiones interpretativas de dichos órganos internos, la utilización de mecanismos de solución alterna de conflictos e incluso, como última instancia su impugnación ulterior ante órganos jurisdiccionales (Véase Montoya Melgar, Alfredo. “La Interpretación del Convenio Colectivo” -apuntes de Derecho Comparado-. En Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales No. 68), así como Herrera Vásquez, Ricardo. “Algunas reflexiones acerca de la interpretación del convenio colectivo de trabajo”).

Por ello, aun habiendo corroborado[1] que la V modificación a la Convención Colectiva vigente en esa institución no establece un mecanismo, ni crea un órgano paritario específico para este tipo de controversias interpretativas, en caso similares hemos considerado que implícitamente ambas partes destinatarias del convenio son los primeros obligados en conocer y resolver sobre la interpretación o aplicación errónea de las cláusulas de dicho Convenio Colectivo, no la Procuraduría General (Dictamen C-199-2019, op. cit.). Y para lo cual deberá partirse y tenerse como límite el propio texto o tenor literal de la norma convencional cuya comprensión se trata (Dictamen C-068-2018, op. cit.) y aunque se discrepe acerca de su razonabilidad, no podrá ignorarse el denominado principio de intangibilidad o inderogabilidad del convenio colectivo, en el entendido de aquella discrepancia no autoriza, de ningún modo, a desaplicarla hasta tanto no sea anulada –por la Sala Constitucional o la jurisdicción ordinaria (art. 713 del Código de Trabajo vigente)-, reformada o denunciada por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezca (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010, C-170-2011 de 15 de julio de 2011, C-097-2014 de 21 de marzo de 2014, C-323-2014 de 8 de octubre de 2014, C-381-2014 de 5 de noviembre de 2014, C-069-2016 de 5 de abril de 2016, C-067-2017 de 3 de abril de 2017 y C-023-2018 de 30 de enero de 2018. Así como la sentencia No. 001537-F-S1-2014 de las 14:05 hrs. del 4 de diciembre de 2014, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).  Toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su prevalencia por especialidad normativa y obligada eficacia, ya que es ley profesional con fuerza de ley ordinaria dentro del contexto de las específicas relaciones de trabajo que fueron contenidas en su estructura reguladora (artículo 62 de la Constitución Política y el 55 del Código de Trabajo)”. (Dictamen C-146-2005 de 22 de abril de 2005).

Conclusión:

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

            La interpretación y la aplicación cotidiana y pacífica de los convenios colectivos le corresponden a los trabajadores y empleadores destinatarios.

            Y cuando surja discrepancia en la interpretación del convenio colectivo, deberá acudirse a los órganos interiores creados en el propio convenio para ello, y en su defecto, a través de acuerdos entre delegados sindicales y los           representantes de empleador, a fin de que emitan pronunciamientos o decisiones interpretativas, a modo de interpretación auténtica, sin que ello obste la utilización de medios de solución alternativa de conflictos y en el peor             de los casos su impugnación ante la jurisdicción laboral.

No es posible entonces atender la gestión en los términos en que ha sido   formulada, y por ende, ejercer la función consultiva requerida, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en           el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas.

            Debe denegarse el trámite de la consulta y se ordena su archivo.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGB/ymd