08 de noviembre de 2021

PGR-OJ-175-2021

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefe de Área, Área de Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

  Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° AL-CPEM-581-2021 de fecha 26 de octubre de 2021.

En oficio N° AL-CPEM-581-2021 se nos comunica el acuerdo de solicitar nuestro criterio sobre el texto dictaminado del Proyecto de Ley N.° 21790 ADICIÓN DEL ARTÍCULO 14 BIS AL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY Nº 7794. FORTALECIMIENTO DE LAS VICEALCALDÍAS MUNICIPALES.

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; y B) En

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

  En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

  Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

  Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

  Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.

B.                EL PROYECTO DE LEY FORTALECERÍA EL AMBIENTE DE CONTROL INTERNO DEL GOBIERNO MUNICIPAL.

En la Opinión Jurídica OJ-176-2020 de 24 de noviembre de 2020, ya este Órgano Asesor tuvo la oportunidad de referirse a la versión original del proyecto de Ley N.° 21.790.

Al respecto, se indicó que el Proyecto de Ley vendría a fortalecer la planificación y control interno de la Alcaldía dentro de la Municipalidad, pues establecería que, como parte de los primeros actos de gestión y dirección municipal del Alcalde municipal, éste estaría en el deber de delimitar las funciones del Vicealcalde Primero, organizando y distribuyendo responsabilidades, al mismo tiempo que también le obligaría a proveer al Vicealcalde Primero de los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para cumplir tales funciones. Todo lo cual fortalecería el ambiente de control interno de la Alcaldía dado que, conforme el artículo 13.d de la Ley de Control Interno, una de las funciones de todo jerarca institucional, incluyendo al Alcalde, es establecer las responsabilidades de los funcionarios públicos de sus dependencias, particularmente de aquellos que ocupen altos cargos.

Además, en la Opinión Jurídica OJ-176-2020 se advirtió que el proyecto fortalecería los Principios de Rendición de Cuentas y Transparencia, rectores de la Administración Pública, en el tanto obligaría al Alcalde a informar anualmente sobre la gestión del Vicealcalde Primero.

Ahora bien, el texto dictaminado que esta vez es sometido, de nuevo, a nuestra consulta, prevé 3 innovaciones de la mayor importancia.

La primera consiste en que la iniciativa dictaminada, obligaría al Alcalde a publicar en el Diario Oficial, el acto que eventualmente defina las funciones de la Vicealcaldía Primera. Evidentemente, esta obligación de publicar aquel acto es razonable, toda vez que el acto que delimitaría las responsabilidades de la Vicealcaldía no tendría un alcance particular – pues no se trata de una delegación para que el Vicealcalde realice un acto particular – sino general pues definiría las competencias del titular de ese cargo. Así resulta razonable que, así como se debe publicar el acto a través del cual se realiza una delegación de un determinado tipo de acto (Artículo 89.4 de la Ley General de la Administración Pública), se deba también publicar, para efectos de su eficacia, el acto de delimitación de competencias del Vicealcalde Primero.

La segunda innovación consiste en que el alcance del proyecto de Ley se extendería para cubrir también al viceintendente distrital de los Concejos Municipales de Distrito – cargo previsto en el artículo 14 del Código Municipal – lo cual también redundaría en favor del fortalecimiento del ambiente de control interno en los gobiernos locales.

La tercera innovación estriba en que el texto dictaminado adicionaría un transitorio único que obligaría a los Alcaldes e Intendentes actuales a fijar en un plazo de 10 días contados a partir del momento en que entre en vigencia la eventual Ley, a dictar el acto que fija y delimita las competencias de los Vicealcaldes Primeros y Viceintendentes actuales. Acto que deberá ser comunicado al respectivo Concejo.

Así debe reiterarse que el proyecto de Ley fortalecería el ambiental de control interno del gobierno municipal.

C.           CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 21.790.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                        

Procurador Adjunto                                             

JAOA/hsc

(Código 9023-2021)